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研究报告
研究报告
盘古智库国际形势月报2018年2月(总第11期)




 

 

美国防务和核政策重拾冷战思维

 

 

2018年1月19日,美国特朗普政府发布其任内首份《美国国防战略报告》。2月2日,美国国防部公布新版《核态势评估报告》。


一年前特朗普刚上台不久即显露出朝更具传统对抗性的方向大幅调整美国防务政策的迹象,而特朗普政府于2017年12月出台的《美国国家安全战略报告》已经为此奠定了基调。


在这一系列报告和文件中,特朗普政府对国际局势、大国关系和美国面临的安全挑战进行了全新界定,宣告美国国防战略重心从打击恐怖主义重新转向大国间战略竞争,并呼吁为了应对现有挑战,必须要在未来国防建设上加大投入,全面提升美军在海陆空、太空及网络空间的竞争力。


美国新的国家安全和防务、核政策明确将俄罗斯和中国视为“改变现状的国家”“国际秩序的修正主义大国”,正积极发展能威胁到美国关键基础设施及指挥和控制结构的先进武器装备,并通过塑造不符合美国利益和价值观的世界秩序,与美国争夺地缘政治主导地位,对美国构成了“最严重的威胁”。该报告在对外部安全威胁对象进行排序时,将中俄的大国挑战放在恐怖主义之前。


美国新的国家安全和防务政策明确将美国的主要威胁源从原来的恐怖主义转向与俄中的大国竞争,把应对大国竞争置于国防任务的中心位置。美国总统特朗普和国防部长马蒂斯在就最新国家安全和防务战略发表演讲时,分别明确宣布美国不管喜欢与否,都已进入“竞争新时代”;“世界重回大国竞争状态”;“虽然我们将继续打击恐怖主义的行动,但是,现在美国国家安全的重点是大国竞争”,要将大国竞争环境下的“战争准备”作为防务政策的“优先关切”。


美国新的核政策重点聚焦俄中两国核能力,认为俄罗斯的“核升级”态势和中国的“核模糊”政策已成为美国的“安全威胁”,强调必须加速美国自身核武器的现代化更新进程,通过强制和单边行为来推动核不扩散进程,通过发展“灵活、适应性和抗打击性强”的核力量,以达到类似冷战时期互相确保摧毁能力的“核恐怖平衡”状态,从而实现基于“实力威慑”的全球战略威慑态势。


美国新的防务和核政策重申扩充军备的重要性,极力鼓吹美国军力的全面现代化升级,强调将通过提升采购质量、精简军内机构、扩充军力、有效应对网络及电磁攻击、提升空间领域的竞争力、构建多层次的导弹防御体系等措施,来“重塑”军事优势地位。


美国新的防务和核政策将建设联合力量定为军力建设的优先目标,围绕应对“国家间大规模高端常规战争”提出推进“核三位一体”的现代化,同时加强太空、网络、C4ISR、导弹防御力量建设,提升在竞争环境中的联合杀伤能力、前沿部队机动能力和态势复原能力,重点投资先进的自主系统,强化敏捷和恢复力强的后勤保障等一系列举措,以确保美军恢复战备水平,保持绝对竞争优势。


美国新的防务和核政策进一步强化了集体安全的意识,重申将履行对盟国的承诺,承担起应尽的责任和义务,但也要求盟国加强国防投入,增强军队的现代化,减轻美国的负担。


美国新的防务和核政策也突出了“印度洋-太平洋地区”的战略统筹概念,明确美军应做好应对来自印度洋-太平洋地区、欧洲和中东地区的“侵略行动”、恐怖主义以及大规模杀伤性武器扩散威胁等,把自中东到西太平洋的狭长战略弧作为战争准备的重点方向。


美国新的核政策大幅扩张了美国核威慑的适用范围,提出美国核力量将威慑核攻击和非核进攻,为盟友及伙伴提供安全保证,并具备应对未来不确定战略环境的能力。这一方面是表明要同奥巴马政府的“无核武器世界”主张决裂的决心,一方面是因为共和党保守派确实认为美国的国家战略安全环境同2010年相比发生了重大变化。


美国新的核政策抛弃了上版也即奥巴马政府2010年发布的《核态势评估报告》关于美国将“不再研发新的核弹头”的承诺,重新制定了低威力核武器发展的近期和远期计划,提出“以非战略核武器强化威慑能力”的方针。特朗普并在1月31日发表的国情咨文中表示,“我们必须重建核武库并使之现代化,以能慑止来自任何国家和任何人的任何侵略行动。”


美国新版《核态势评估报告》为开发、部署低威力核武器开绿灯,从根本上讲是为了回应俄罗斯“升级以降级”(escalate to de-escalate),增加美国核威慑力的可信性,同时很大程度上是为把俄罗斯拉回到战略武器限制谈判中造势。此外,也是对美国自身到2030年代战略核潜艇SSBN青黄不接、海基弹头数大幅下降风险的一种预先弥补。


美国新的核政策无异于重新降低了美国核武力发展和使用的门槛,这是对冷战以后国际核秩序演进一度向好发展的反动。按照特朗普政府的逻辑,只要美国自己和盟友的领土或外空乃至网络基础设施遭到对手的大规模攻击破坏—即使这种攻击仍是常规性的,美国就可以发射核武器---哪怕是低威力核武器进行还击。问题在于,这种“灵活性”的应对会不会导致美国对手的误判从而引发核战争?


美国国务院2月22日公布的数据显示,截至2018年2月5日,美国、俄罗斯各拥有核弹头1350枚和1444枚。美国已部署的陆基洲际弹道导弹、潜射弹道导弹及重型轰炸机数量减至652件,俄罗斯则升至527件。美国的核武器运载工具总量保持为800件,俄罗斯减至779件。


根据美国科学家联盟(FAS)的评估,美国现役核武库中有约1000枚可调至“低威力”的核武器,遗留自冷战时期的“B61”系列核炸弹和“W80-1”核弹头约各占一半。美国政府斥巨资进行的核武库现代化还包括把现有“B61”系列核炸弹延寿为威力可调至0.3千吨TNT的“B61-12”核炸弹,以及把“W80-1”核弹头的延寿款“W80-4”装载在新的远程防区外巡航导弹(LRSO)上。


特朗普政府上述一系列国家安全、防务和核政策的调整表明:


首先,美国已经正式步入又一个军费扩张的“十年周期”,其新的防务政策明确强调将通过可持续性和可预测性的国防投资来强化关键领域军事能力的现代化,以确保美军针对竞争对手“不对称优势”的军事现代化能力。新版《美国国防战略报告》将所覆盖的国防现代化项目规划延伸至2023年,《核态势评估报告》明确要求国会根据《2018财年国防授权法案》为全面升级核力量建设增加拨款。


其次,美国的对外战略思维已经重回受传统作战和现实主义竞争方式主导的状态,彻底终结了冷战后以国际反恐为中心的任务时期。在美国军方和共和党人眼中,美国不仅面临来自俄罗斯、中国等传统对手的核竞争,也面临来自伊朗、朝鲜核导计划的威胁,同时还必须应对各种非传统安全形式的核威胁、核挑战,美国必须正视自身和国际战略安全环境复杂化的现实,重新强化核和常规威慑力,这里传统竞争和作战优势无疑是居于第一位的。


第三,美国新的防务和核政策把俄罗斯和中国放在较突出位置,虽然强调美国不希望将俄中看作敌人,寻求与两国建立稳定的关系,并表示希望与中国对话增强对各自核及防务政策、理念和能力的了解,提高透明度,并帮助管理误判和误解的风险,但仍对俄中的核和军事力量威慑能力进行渲染,从根本上不利于大国战略互信和稳定关系的培育。


第四,尽管冷战已经终结近30年,美国的对外战略思维仍然深陷冷战“零和”博弈和单边安全、绝对安全、集体安全思维,被竞争对抗、对立争夺等过时观念所主导,一肆国际反恐压力稍有减轻,即整体发生冷战回潮式的回摆,这不仅不利于未来美国发展与其它国家的合作关系,而且还有可能损害整个世界战略结构稳定。


竞争意识是美国战略思维和价值体系的重要支柱之一。在美国的对外关系史上,历来有通过设立竞争“假想敌”激发内部调整力、创新力的传统,这也是美国全球优势地位生生不息的源泉之一。


作为军力超群和核武库特大的国家之一,美国新的防务和核政策不能正确看待时代大势,而是重拾“冷战零和”思维,释放出极不负责任的信号,只会加剧国际社会的担忧,由此可能引发新的更加复杂的核扩散和核军备竞赛风险。


美国新的国家安全与防务、核政策给中美关系注入空前的复杂因素,预示着两国关系将进入一段艰难的重置和调整时期。美国国内正在形成的一大共识是,必须对中国经济、军事和文化影响力在全球范围内的快速增长采取更加强硬的防范和限制措施,中国将不得不针对这种趋势重思对美政策并采取妥为周旋的应对。


特朗普政府已经提出“印太概念”,这归根结底是一种地缘战略统筹,要将有限的军事资源用于“中东-印度洋-马六甲海峡-太平洋”一线的防卫,也划定了未来中美在战略安全意义上的博弈主场。美国将会继续强化自己在相关地带的军事部署,同时更有意识地调动印度、澳大利亚、日本这三个关键盟友的力量平衡中国影响力的增长,“一带一路”也会因此面临更复杂的地缘政治局面。


但要看到,美国的对外战略重归传统战略竞争轨道,将是一个漫长的跨政府任期的进程,特朗普及其政府宣扬“中国挑战”“中国竞争”,有着强烈的国内政治需要。这并非全面遏制中国的“宣言”,其从纸面落实到具体政策也尚需时日,更何况特朗普政府仍然专业人员配备不足,不大可能在短时间内纠集起围堵中国的力量。最重要的是,中美处在同一个全球经济体系内,相互利益深度交融,彼此竞争并不必然导致冲突,既有的对话合作仍会是两国关系基本架构的重要组成部分。


中国坚定走和平发展道路,坚定奉行防御性国防政策。始终恪守在任何时候、任何情况下不首先使用核武器政策,明确承诺无条件不对无核武器国家和无核武器区使用或威胁使用核武器。


面对美国咄咄逼人的“竞争”态势和对华政策可能发生的调整,中国需要坚持“稳”字当头,站稳底盘,始终保持足够的战略定力。


一方面,中国需要坚持集中精力办好自己的事,坚定不移走好自己的改革发展道路,不因美国有针对性地重拾冷战思维就轻易改变自己对和平与发展时代趋势的基本认知和全球化潮流的总体判断,不因被美国当成了首要战略竞争对手就轻易改变了自己的改革开放政策,卷入一场自己本不应参加也担当不起的恶性军备竞赛,因外部因素的变化而断送了自己和平崛起和稳定发展的大好局面。


另一方面,中国也要不断提升综合安全、战略安全和全球投放意识,在有限的、聪明的战略竞争和博弈当中锻造自己在世界舞台上参与国际事务、维护国家长远发展利益和国际社会共同利益的能力,逐步成长为一支合格的具有足够影响力、辐射力、贡献力的全球性的军事安全力量。


在可预见的未来,无论中美实力对比如何变化,中美关系都将继续是中国对外关系特别是双边关系的重中之重,中国与美国的综合国力差距仍将是显著的,妥善处理好与全球唯一超级大国美国的关系对中国全球战略的总体稳定具有至关重要的意义。中国有必要在与美国聪明竞争的同时,进一步拓宽与美国在战略、经济、人文等领域的对话交流渠道,竭尽全力把中美关系稳定在良性竞争、建设性合作的轨道上,这对中国、对美国、对世界的良性发展都是有好处的,也是负责任的态度。

 

朝鲜半岛南北缓和势成但根基未牢

 

 

2月9日,第23届冬季奥林匹克运动会在韩国平昌开幕。


经过新年以来2个月的酝酿商谈,朝鲜和韩国利用平昌冬奥会的契机相互伸出和解之手,不仅在开幕式上共举半岛旗入场,共组女子冰球队参赛,朝鲜还派出以最高人民会议常任委员会委员长金永南为团长的高级别代表团,出席平昌冬奥会开幕式。此外,朝方还派出女子啦啦队和文艺演出团体为平昌冬奥会助兴。


2月10日,金正日的胞妹、朝鲜劳动党中央委员会第一副部长金与正作为金正日的特使在首尔会见了韩国总统文在寅,递交了金正恩的亲笔信,并且邀请文在寅在方便的时候访问朝鲜。文在寅则表示,朝鲜也需要和美国开展积极的对话,为其访朝创造条件。


朝韩双方达成共识,将努力把借平昌冬奥会为契机形成的半岛和平和解的氛围延续下去,促进对话和交流合作。


朝韩双方的一系列接触为近年来因朝鲜核导问题而高度紧张的朝鲜半岛局势增添了一抹暖色。


2017年6月,文在寅在会见国际跆拳道联合会的朝鲜官员时,首次表示欢迎朝鲜参加平昌冬奥会。11月,完成组建的文在寅政府以“引领朝鲜半岛南北关系、和平与统一、新经济地图等韩半岛未来综合性构想”为宗旨正式推出了“文在寅的韩半岛政策”。在2018年的新年讲话中,金正恩释放了朝鲜愿参加平昌冬奥会的信号。2018年1月,朝韩恢复并举行三轮事务级高级别对话,就朝鲜参加平昌冬奥会事宜达成一致。双方还重启在朝鲜半岛西部海域地区(黄海)韩朝军事通信线路。


除冬奥会议题外,朝韩双方1月以来还就其他有助改善关系的问题进行了试探性磋商,双方关注点存在一些差异。朝方在会谈中提议在春节之际举行离散家属团聚活动,并建议就此举行红十字会会谈。韩方则提议举行军事部门会谈,以防止偶发冲突。韩方主张双方在相互尊重的基础上进行合作,停止加剧半岛紧张的行为,强调早日重启朝鲜半岛无核化对话的必要性。而朝方代表对此无特别反应,也未在讲话中提及无核化。


经文在寅政府请求,美国特朗普政府宣布推迟美韩军演时间至冬奥会后。但是,在1月16日举行的温哥华朝核问题外长会上,美国拒绝了韩国外长康京和代表文在寅政府提出的重启对朝人道主义援助要求,同时再度确认了对朝保持施压制裁的方向。另据报道,美韩军方也已商定4月1日起重启年度联合军演的计划。


截至2月1日,韩国政府协助朝鲜参加平昌冬奥会而支付的各项花销超过2.5亿韩元(约合人民币146万元)。


朝鲜借冬奥外交舒缓外界制裁压力并翘动美国与其直接谈判的意图是明显的。但韩朝关系背后复杂多重的博弈结构限制了两国共同发起的平昌冬奥会外交的效果,能否给朝鲜带来意外收获,能否将现有南北关系缓和势头延续至冬奥之后并扩大至其它领域,仍有待观察。


美国副总统彭斯出席了平昌冬奥会开幕式并对韩国进行了为期三天的访问。


抵达韩国前,彭斯2月7日在日本停留。在与安倍晋三首相会晤后,彭斯公开宣称,美国很快就会宣布对朝鲜实施“有史以来最严厉、最激进的一轮经济制裁”。


在平昌,彭斯缺席了开幕式前文在寅为各国代表团团长举行的晚宴。在冬奥会开幕式上,彭斯特邀2017年6月在朝鲜以植物人状态被释放后死亡的奥托·瓦姆比尔的父亲作为特别客人,与自己和夫人同座,并且拒绝与朝方人员进行视觉交流。在韩期间,彭斯特意安排会见“脱北者”并参观平泽第二舰队司令部在2010年3月被炸毁的天安舰舰体。


各方面信息显示,特朗普政府对文在寅政府在未与美国充分协商情况下便加快与平壤对话进程甚为不满,韩美关系目前处在一个相对紧张的阶段。


不过,彭斯在结束访韩出席平昌冬奥会开幕式返美途中对《华盛顿邮报》表示,他在韩期间与韩国总统文在寅就朝核问题进行过两次有实质内容的交流,双方同意继续与朝鲜接触。按照初步设想,韩国先与朝鲜开始对话,美国考虑随后加入。美国对与朝鲜对话持开放态度,可以在不设先决条件的情况下与朝举行谈判。但彭斯同时强调,美国仍将继续并强化对朝进行“极限施压”,直到朝鲜向半岛无核化迈出“有意义的一步”。


2月20日,彭斯的幕僚长艾耶斯通过文字声明形式披露,彭斯在平昌出席冬奥会时原拟安排与朝鲜官员,包括朝鲜领导人金正恩的妹妹金与正会面,但由于彭斯谴责朝鲜侵犯人权,并宣布针对朝鲜的新制裁计划后,朝方在最后一刻取消会面,或者说“他们根本未曾真心想要坐下来谈话”。


如果美国政府官员透露的情况属实,说明朝美作为半岛局势紧张最直接当事方均仍未跳出“政治正确”的思维局限,不能真正放开彼此接触的手脚,也均未对一旦可能发生的面对面对话谈判有认真的设计,即便谈起来也没有可谈得拢的议题基础,目前基于南北接触的半岛缓和局势基础很不牢靠。


2月23日,美国总统特朗普宣布对朝实施“史上最重”制裁。美国财政部随后公布了此批单边制裁所涉27家船运和贸易公司、28艘船只及1名个人的名单,规定有关实体和个人在美国境内或由美国公民代持的资产将被冻结,美国公民不得与其进行交易。美国财政部还与美国国务院、海岸警卫队联合发布“全球航运提示”,警告继续通过船运方式同朝鲜进行贸易的行为体将受到制裁波及。


2月25日,文在寅会见出席平昌冬奥会闭幕式的朝鲜劳动党中央委员会副委员长兼统一战线部部长金英哲时表示,为改善韩朝关系,根本解决半岛问题,应尽早促成朝美对话。金英哲回应,朝方有足够意愿促成朝美对话,朝方也认为韩朝关系应与朝美关系同步发展。


白宫当日发表声明称,美国、韩国和国际社会广泛认为,无核化必须是同朝鲜进行任何对话的成果。极限施压行动必须继续,直到朝鲜无核化。“我们要看一看,平壤今天关于愿意进行谈判的讯息是否会成为朝着无核化道路迈出的最初几步。同时美国和全世界必须继续表明,朝鲜的核和导弹项目没有出路。”


另在平昌冬奥会闭幕当天传出的消息称,朝鲜准备恢复离散家属团聚活动。


平昌冬奥会虽然缓和了朝韩关系,但真正的矛盾仍在美朝之间。半岛北南双方以平昌冬奥会为契机改善关系,是绕开核问题的,也就无法触动美国对朝政策出现软化迹象。目前的关键是,即便朝美谈起来,双方谈什么、怎么谈尚没有清晰路径。另外,如果美韩在冬奥会后重启军演,或者美国追加更多新的对朝制裁,或者南北之间发生新的意外冲突,就有可能让局势瞬间重新紧张起来。在此方面,目前的有关信息仍是含混错乱的,没有足够迹象表明特朗普政府准备松动对朝“极限施压”政策。而力主对朝和解的文在寅政府在国内面临的政治压力也在冒头。


2018年是美国中期选举年,共和党选情并不看好,有可能失去国会参议院的控制权,特朗普政府事实上已经提前进入“半跛脚”状态,在经贸、朝核等涉外事务中逞强以稳固支持者基本盘的需求进一步上升。朝鲜半岛爆发重大冲突的可能性仍然存在,越是临近11月美国中选风险越高。


中国希望朝韩双方就缓和相互关系采取的举动能够延续,为缓和半岛紧张局势开个好头。也希望国际社会希望包括美国在内的国际社会能够珍惜平昌,再给和平一次机会。

 

慕尼黑安全会议看衰欧安前景

 

2月16日至18日,第54届慕尼黑安全会议举行。


会前发布的2018年度《慕尼黑安全报告》以“走向边缘——然后退回来?”为主题,着重对国际核裁军条约面临的压力以及东、中欧安全局势表达了担忧。


也许是受年度《慕尼黑安全报告》基调的影响,也许是客观现实如此,第54届慕尼黑安全会议没有对欧洲中心主义的思维方式形成超越,有关讨论相较于上一年“后真相、后西方、后秩序”的全球化的大开大合格局有了不少倒退,最多着墨于四个方面:


第一,欧洲安全局势在美俄关系持续恶化的夹缝当中处境更加尴尬。与会的欧洲防务界代表十分不看好乌克兰冲突的处理前景,并将其归因于俄罗斯与西方紧张关系的进一步降级。2018年适逢俄罗斯选举年,普京如无大的意外将开启又一个长任期,而美俄围绕俄罗斯大选的报复性介入与反报复又将是注定的,彼此关系的螺旋向下局面又已被美国国内政治丑闻和对俄罗斯制裁法案锁定,欧洲防务界对紧临俄罗斯锋线的中东欧安全局势忧心忡忡。


欧洲防务界十分担心,美国向乌克兰提供杀伤性武器和进一步追加对俄制裁的决定会强化目前的僵局。与此同时,在欧盟的“东方伙伴关系”政策(注:由波兰、瑞典两国在2008年欧盟峰会上提出、次年得到批准的旨在发展欧盟与格鲁吉亚、阿塞拜疆、乌克兰、摩尔多瓦、白俄罗斯、亚美尼亚等六个前苏联国家一体化的倡议)失去动力、北约已不可能在近期接纳更多成员之际,东欧国家仍将在以欧盟和北约为一边、俄罗斯为另一边的“相互竞争的安全环境”中越陷越深,进而波及西欧的稳定。


第二,受世界经济集体性复苏、冷战思维重燃和美国增加军费开支影响,作为对与俄罗斯紧邻关键地区持续动荡的必然反应,欧洲特别是东欧地区防务开支增长过快有可能会整体拖累欧洲的经济复苏步伐和安全稳定局面。


此前,2017年底发布的英国简氏防务预算报告预计, 2018年全球国防总开支将达1.67万亿美元,总体将增长3.3%,全球防务总开支将达成冷战后的最高水平。2018年美国军费开支将比前一年增长4.7%,美国国防部的预算占世界总体的40%。东欧将成为军费开支增长最快的地区,几个东欧国家正在争取让国防支出达到GDP的2%,预计巴尔干地区国家在2018的军费支出将比2014年翻一番,爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛的军费支出可达GDP的2%。


根据北约公布的最新数据,目前欧洲仅有英国、希腊、罗马尼亚和波罗的海三国达到了北约定下的国防预算占GDP至少2%的要求,法国、德国等欧洲大国均未达标。2018年的《慕尼黑安全报告》估计,如果欧洲各国及挪威均提高军费支出,普遍实现2%的目标,到2024年欧盟各国年均军费支出将提高大约50%,达到3860亿欧元。


欧盟在2017年12月批准了25个成员国签署的“永久结构性合作”(PESCO),并提出在该机制下初步开展17个防务合作项目,朝独立加强欧安防务政策迈出了重要一步。尽管如此,欧洲各国要想保持有效的军力,仍需加强相互之间的联网,仅开展这项工程就将耗费所增加的大部分军费。此外,还需要重新整合目前分散于各国的军工企业。极力施压欧盟国家提高军费GDP占比的美国特朗普政府对欧盟的努力也不看好,担心PESCO会分散欧盟国家对北约的投入。


第三,尽管“伊斯兰国”已近乎被打垮,但由于恐怖分子的流散和极端思潮继续在互联网上的传播,今后5至10年内欧洲国家仍将面临恐怖主义威胁升高的局面,那些与“伊斯兰国”有染的被判刑极端分子、从战场返回的武装分子和其他被遣送回欧洲的人是威胁的主要来源,可能重新聚集成行动团体,直接策划或参与针对欧洲的恐袭事件。


第四,国际核不扩散机制面临解体危险。这一方面是因为朝核问题的突出,以及伊朗核协议的不稳定性,另一方面是因为美国重新评估核态势后对自身核政策的修改,有可能重燃美俄核军备竞赛。由欧洲人主导的国际全面禁止核试验条约组织筹备委员会(CTBTO)在会上发出了加速有关条约筹备工作的呼吁,然而这在当下仍显得过于理想主义。


欧洲防务界并不认为朝鲜和韩国以平昌冬奥会为契机而采取的改善关系步骤对维护国际核不扩散机制的稳定性有太大直接意义,因为有关缓和势头根本就是绕开核问题的。与会者普遍赞同关键矛盾仍在美国和朝鲜之间的判断,同时也有很多欧洲人认为中国仍未朝穷尽压力,仍有继续对朝施压的空间。美国的参会者对朝韩和解势头未显示出任何兴趣,而是继续抱残守缺地坚持对朝“极限施压”思维。俄罗斯和韩国的与会者则发出了国际社会应在联合国安理会对朝制裁框架之外向朝鲜提供必要人道主义援助的倡议。


看来,在平昌冬奥会开幕式上展现的南北热烙不仅未给本届慕尼黑安全会议带来明显的乐观情绪,反而促使参会者以更忧虑的心态思考冬奥之后应对朝核问题的动力何在的问题。


综合上述四方面的主要关切,慕安会主席沃尔夫冈·伊申格尔以极不乐观的语调提醒与会者:世界各国交往日益密切,但也存在更多的矛盾和冲突。自苏联解体以来,世界大国发生军事冲突的风险从来没有像现在这么高。美俄彼此间不信任的程度不能更糟,双方开战的风险达到冷战结束以来最高点。各方在叙利亚和朝鲜问题上出现误判的可能性也大为增加。


一个欧洲与会者们也许并不情愿直面的现实是,他们在慕尼黑感受到的焦虑情绪相当程度上源自美国。最根本的三个原因是:


第一,美国自以为打垮了“伊斯兰国”恐怖势力,决意不再继续为中国和俄罗斯提供“战略机遇期”,重拾冷战思维,制定出以与中俄进行战略竞争为轴心的新防务政策和核政策,无异于加剧了地缘政治紧张。


第二,特朗普政府承认耶路撒冷为“以色列首都”,拒绝为伊朗核协议明确背书,在全球多点也决定不再扮演“世界警察”角色,并且要求欧洲更多地承担自主防务责任,无形中增加了南临中东、东接俄罗斯的欧洲的安全压力。


第三,美国无法跳出以零和思维处理地区热点问题的思路,比如在朝核问题上执意以压促变,至今不愿正视朝鲜合理的安全关切,不对与朝直接对话谈判松口,这恐怕是有关问题一时难以取得实质性进展、国际核不扩散机制面临崩溃风险的根源之一。


今年的慕安会仍是从欧洲中心主义的视角出发,并不能为遍布四方的安全问题提供“世界方案”。会上,欧洲大国特别是德国仍然试图从欧洲的联合自强中寻找答案:确保地区局势的和平与稳定,不能仅靠军事手段,而应通过在动乱地区建立稳定的政治、经济秩序,强化国际组织的作用,以打破动乱地区的恶性循环。然而,这种苍白无力的说辞连欧洲人自己都讲得没有底气,已经失去领导全球安全机制建设能力的欧洲根本不可能进一步指出具体可行的操作路径。并且,欧洲的这一思考方向与美国强化单边主义的强军备战思维和战略竞争意识相矛盾,对特朗普政府来说显得那么缺乏感召力和吸引力。


第54届慕尼黑安全会议上涉及中国的话题主要有两项。除了中国还能为推动解决朝核问题做些什么,便是中国是否正在寻求成为国际体系的新领导者。


欧洲人的言谈之间,充斥着对中国的不信任。德国副总理兼外长加布里尔就声称中国正努力想建成一套“另类体系”,“这并不符合西方对自由主义世界秩序的想象”。加布里尔和奥地利总理库尔茨以及欧盟委员会主席容克直接鼓呼欧洲团结起来应对来自中国的竞争。库尔茨还说,当美国继续退出国际舞台,中国正努力填补“权力真空”—如果说以前我们担心的是“大鱼吃小鱼”,现在的危险是“快鱼吃慢鱼”。


欧洲政要针对中国在国际秩序中作用的错误认识看起来深受美国特朗普政府把中国打成“国际秩序中的修正主义国家”那一套的影响,这种看法在欧洲目前很有市场。


真要消除欧洲方面对中国的误解,中方仍需持之以恒地做工作。最重要的是,双方应加强发展战略对接,扩大双向开放,推进中欧投资协定谈判,努力提升贸易投资合作水平。加强基础设施建设、航空、信息和网络安全等领域合作,推动中欧互联互通。拓展中小企业、金融、海洋、可再生能源等领域合作。携手通过二十国集团、应对气候变化、落实2030年可持续发展议程以及反恐、防务安全、热点问题等方面的合作,深化双方在完善全球经济治理方面的共同利益与担当,共担推进多极化的历史责任。


中美贸易进入高摩擦风险期

 

 

特朗普出任美国总统以来,美国贸易政策的重心发生了从主张自由贸易到寻求公平贸易的变化。特朗普政府强调的“公平贸易”,是以美国国家利益最大化为核心价值取向的,并非着眼维护全球共同利益,与其他发达国家提倡的公平贸易有本质区别。


特朗普政府贸易政策的“美国优先”原则更多聚焦中国,将减少美国对华贸易逆差作为推进公平贸易的首要任务,并已采取多项措施,导致中美贸易战呈现局部多点爆发之势。


2017年4月,特朗普指示美国商务部根据《1962年贸易扩展法》第232条款对进口钢铁和铝产品进行调查。美国商务部已于2018年1月11日和19日分别将上述两份报告提交白宫,特朗普将在4月11日和19日之前根据报告分别做出决定。


2017年8月特朗普政府开始就知识产权议题对华开展301条款调查。


2017年10月26日美国发布新版《中国非市场经济地位报告》,系统分析中国经济体制政策特征,论证中国“国家的经济作用及其与市场和私营部门关系存在根本性扭曲”,认为国家过度干预赋予中国经济不公正竞争力,导致中美贸易不平衡等问题,呼吁施加压力督促中国解决。


2018年1月12日,美国贸易代表(USTR)办公室发布《2017年恶名市场非定期回顾报告》,将全球25个在线市场和18个实体市场被列入“恶名市场名单"(Notorious Market List),其中包括淘宝网和北京秀水市场等9个中国实体。


1月19日,美国贸易代表办公室发布报告称,自2001年加入世贸组织以来,中国放弃了有利于市场化改革的努力,中国不仅加强了对市场活动的控制,还为外资竞争设置障碍。该报告判定,世贸组织没有充分的机制来“纠正”中国的做法,让中国加入世贸组织是个错误,中国离市场经济国家越来越远。


1月22日,特朗普根据美国贸易代表办公室和美国国际贸易委员会的评估,对进口洗衣机太阳能电池或电池板加征保护性关税。


特朗普在1月30日发表的国情咨文演讲中强调,美国已经结束了数十年以来的“不公平贸易协议”---这些协议牺牲了美国的繁荣,带走了美国的公司、工作和财富。特朗普宣称,“经济投降”的时代已经结束,从现在开始,美国将努力解决“坏的贸易协议”,并谈判新的协议。美国寻求的贸易关系将是公平和互惠的。


2月14日,美国商务部公布初步裁定结果,对进口中国的铸铁污水管道配件征收68.37%~109.95%的反倾销关税,认定中国对美出售的这类商品价格较公允价值低68.37%到109.95%。发布上述初步裁定后,美国商务部将指示美国海关与边境管理局,基于初步反倾销税率向进口中国铸铁污水管配件的进口商征收现金保证金。美国商务部定于6月28日左右公布上述铸铁污水管配件反倾销调查的最终裁定。


2月16日,美国商务部公布了对美国进口钢铁和铝产品的国家安全调查(232调查)报告,认为进口钢铁和铝产品严重损害了美国内产业,威胁到美国家安全。美国商务部据此向特朗普总统提出建议,对进口钢铁和铝产品实施关税、配额等进口限制措施。


2月22日,美国商务部宣布对进口自中国、斯里兰卡、泰国的橡皮筋产品发起反补贴和反倾销调查。至此,自20117年1月20日特朗普政府上台以来,美国商务部已发起102起“双反”调查,数量增加96%。


针对中国的保护主义情绪也涉及中国对美投资项目。2018年开年,蚂蚁金服并购美国速汇金(MoneyGram International)失败,华为与AT&T分销协议等投资合作项目被叫停,湖北鑫炎股权投资合伙企业以5.8亿美元收购美国芯片制造商XCERRA公司案被取消,预示着美国或将在中资企业在美投资方面进一步设限。另据《美国贸易内情》报道,美国正在考虑针对中国设立“对等投资制度”。


美国加强对华贸易、投资设限是特朗普政府“美国优先”政策大方向下的基本方向,其对华经贸政策由鹰派主导的布局已经基本完成,负面迹象将在2018年更多表现出来,一时不可扭转。特朗普政府这样做一方面是出于更深刺激美国经济复苏的短视需要,一方面是主打“民粹牌”以转嫁中期选举年不利的国内政治现实的考虑。特朗普政府将中美贸易问题与中国在朝核问题上的表现挂钩也加剧了两国贸易摩擦的风险。


但中美经济利益的深厚交融度决定了,全面的贸易战仍可避免。中国手中也握有反制美国对华贸易保护主义倾向的多张有效牌,中国央行也可能利用其资产负债表作为对美杠杆。贸易战一旦全面爆发,没有赢家,只会导致中美双输,世界经济复苏受累,造成投资冻结、成本上升等问题。


中国显示出反击特朗普政府贸易压力的意志,向世贸组织申诉美国对太阳能电池板和洗衣机实施的新关税。2018年2月4日,中国商务部发布公告,决定即日起对原产于美国的进口高粱进行反倾销、反补贴立案调查。


特朗普政府实施贸易保护主义措施不会在美国产生积极效果,因为这样做首先会提高进口商品的价格,从而降低美国民众的生活水平,其次并不能直接创造就业,相反可能会减少就业机会。


中美在全球产生体系中的分工位置并不激烈冲突,且各自贸易统计方式有异。近年美国对外贸易逆差的增长主要来自于强劲的经济复苏势头,也即进口需求的显著回升。美国的经济结构决定了,其贸易政策的变化可以将进出口从一个经济体转向另一个经济体,但不大可能从整体上减少美国的贸易逆差。


中国海关公布数据显示,2017年中国对美出口额较上年增长12%,达4297亿美元;自美进口额增长15%,达1539亿美元;中美贸易额为5836亿美元,同比增长15.2%,占中国进出口总值的14.2%。尽管中国在2017年为削减中美贸易逆差做了大量努力,包括“百日谈判计划”和2530亿美元的经贸大单,中国对美贸易顺差仍增长13%,达到2758亿元。


美国商务部2月6日公布的最新统计显示,2017年美国商品和服务贸易逆差较前一年飙升12.1%,达5660亿美元,创下2008年以来新高;其占国内生产总值的比重为2.9%,也高于2016年的2.7%。这意味着特朗普政府旨在缩小贸易逆差的“美国优先”政策彻底失效。美方统计显示,2017年美中贸易逆差增加了8.1%,至3752亿美元。


牛津经济研究院(Oxford Economics)研究显示,中国市场支持了美国260万个工作机会,至少4000亿美元的市场。


当前中美贸易摩擦扩大的局面仍有管理余地。中共中央政治局委员、中央财经领导小组办公室主任刘鹤定于2月底至3月初访问美国,以协调中美经贸关系。


面对美国的所谓“公平贸易”压力,中国应主动做出调整以缓解风险,如结合国内扩大消费结构调整适当降低某些进口产品的关税,加快2017年11月经“百日谈判”达成的总额2353亿美元经贸大单的落地工作。同时备好反制清单,不打无准备之战。利用WTO多边规则积极申诉。联合其它对美贸易顺差国及赞同维护全球化大局的国家,组成反贸易保护主义的“统一战线”。


中美经贸摩擦扩大的趋势对中国既是压力也是动力。


当下中国劳动力成本上升很快,就业年龄人口却在下降,产业创新迫在眉睫,而产业创新又是供给侧改革的重要内容之一。中国应把中美经贸摩擦造成的压力转化为深化自身改革的动力,加紧推动“中国制造”向“中国创造”的转型,积极增加出口附加价值。


中国经济正在迈入高质量发展阶段,与世界各经济体更多分享中国发展的机遇是明智之选。中国有必要借势推进国内改革进程,坚持深化改革和扩大开放,积极实施“一带一路”建设,制衡美国单边主义和保护主义倾向。


正如1月31日中国国务院总理李克强同来华正式访问的英国首相特雷莎·梅举行中英总理年度会晤时说的,当前世界经济出现复苏向好的积极势头,我们应该倍加珍惜,共同高举自由贸易大旗,推进经济全球化。没有自由贸易作为前提,公平贸易便无从谈起。


李克强强调,中国改革开放40年来取得的成就首先得益于开放,是开放倒逼了改革。中国改革开放的步伐只会加快、不会停歇,中国将继续推进双向开放和贸易投资自由化便利化。



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