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国别研究
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智库在中美关系中该扮演何种角色?|综述




“直言谏诤者”——智库在中美关系中的角色

2016香山全球智库论坛“智库研究与中美关系”分论坛

会议综述

(本文由盘古智库研究员李玲飞综述)





2016年6月5日,盘古智库“共享·创新”香山全球智库论坛之“智库研究与中美关系”分论坛在香山书院举行。来自美国国务院政策规划司前司长克拉斯纳(Stephen Krasner)、杜克大学亚洲和中东研究系教授、中国问题项目主任刘康(Liu Kang)、哈佛大学费正清东亚研究中心研究员陆伯彬(Robert Ross)、宾夕法尼亚大学当代中国研究中心主任金骏远(Avery Goldstein)、上海社会科学院副院长黄仁伟、中国人民大学国际关系学院副院长金灿荣、中国现代国际关系研究院副院长袁鹏等美国和中国政界、学界的数名重量级嘉宾在盘古智库学术委员、中联部当代世界研究中心副研究员赵明昊主持下,就智库研究与中美关系等相关问题展开研讨。


本文将对会上三大议题的讨论内容加以综述:第一,对智库的评价标准;第二,智库的研究成果如何上升至政策层次;第三,智库在中美关系中的角色。



与会嘉宾合影

直言谏诤者”——智库在中美关系中的角色


随着现代化和崛起之路遭遇越来越多的新兴挑战,中国政府发现,从前可以由自己各个部门处理解决的问题,现在则更加依赖诸多领域的专业人才,以及由这些人才汇集而成的智库的帮助。中美关系领域亦是如此。智库,尤其是有别于传统研究机构的新型智库,在学术研究领域和政府的政策制定部门之间的桥梁作用更加明显,在中美两国政府处理双边关系上的地位也日益突出。


近年来,美国的国际关系学界也出现了一些新的变化,即回归“与政策相关的研究”的潮流。政治科学理论研究渐渐失势,政府部门更多地向智库及学者征询专业意见。这是因为,一方面,新兴挑战使得传统理论的解释力减弱,同时以问题为导向的需求特征愈加突出;另一方面,政府内部的研究机构出现惰性:其人员出于业绩、仕途和本部门利益的考虑,不会大胆地提出别具一格的谏言。


随着新型智库在数量上的发展速度不断加快、研究类型及其与政府交流和影响模式更加多样,智库评价的问题再次成为热门问题:一家优秀的“以政策研究为导向的”智库应该满足什么条件?它应该有哪些特点?同时,就与会者共同关心的领域而言,一项智库研究成果如何成为中美双边关系的指导性政策?智库在中美关系发展中应该将自己定位在何种角色?成为这次论坛研讨的主题。


1中美智库的评价“标准”与“特点”


盘古智库学术委员、美国宾夕法尼亚大学当代中国研究中心主任金骏远(Avery Goldstein)认为,不论在中国,还是在美国,智库应满足的首要标准就是独立性(independence),即国际关系领域的学者应该独立选择自己的研究问题,而不是听从指示去做相关政策研究。比如,在美国二战之前建立的著名智库兰德,严格意义上讲,它与美国空军关系密切,但兰德是因其独立研究而非同空军的关系在业界赢得卓越声誉的,兰德给予其研究人员充分的独立思考和独立研究的自由。


有趣的是,上海社会科学院副院长黄仁伟在比较中国智库的特点时,提出的第一个观点即为与之相对立的“一致性”(consistency):中国智库总体上是与党和政府保持一致的(从这个意义上也可译成dependence)。中国智库存在于中国政治体制之中,而非之外,如果智库想要在中国政策制定中发挥作用,就需要和党中央合作,反之,将面临“出局”的后果,也就无法发挥任何作用。但这不意味着中国的智库失去了所有的独立性。因为中央不可能全方位地思考问题和发现漏洞,而这正是智库可以发挥作用进行补充的地方。


金骏远提出的第二点标准是透明度(transparency),也可以说是智库研究的可信度(credibility)。他认为,智库必须充分公开其资金来源,以及和其他研究机构或政府部门的关系,“是谁在提供资金?”这个问题很重要。任何一家智库都不愿意让人认为自己的研究目标是由其他机构或政府部门预先设定的。对于那些财政不透明的智库,人们往往会由其资金来源来判断其研究成果,其结论、观点常会因此被看轻。


针对这个标准,黄仁伟认为,中国智库的一大特点正是自身和其他智库的关系。在美国,不同种类的智库,比如传统基金会(Heritage Foundation)、布鲁金斯学会(Brookings)、战略与国际研究中心(CSIS)等,因为差异太大没办法合作。但是在中国,所有智库在任何议题、任何时间都是可以合作的。相比美国智库的独立研究,中国的智库合作广泛,而集体的力量要远大于单个智库,这一点也正是中国的优势。


金骏远认为,智库须符合的第三点标准是无党派(non-partisan),或曰客观性。在美国,的确有一些无党派性的智库,但也有很多有党派性的智库,其观点带有明显的意识形态色彩。这些有党派性的智库,通常只会招收有相似想法的人,所以其研究成果可以不予理会。在党派观念明显的智库里,人们都会以相同的方式思考和研究,也就难以有新颖的、有价值的观点和建议。


黄仁伟则谈及,中国智库不涉及有无派性的问题,因为它们就分为体制内和体制外两类。这一点与中国人民大学国际关系学院副院长金灿荣的观点不谋而合:中国智库分为两大类,一类是与政府相关联的智库;一类是以市场为导向的独立智库。黄仁伟举例说明,近几年体制外的智库发展很快,比如盘古智库;还有身居体制内、但资金来自于体制外的智库,例如人大重阳;还有一些原属于体制内、但现在跳出体制走向体制外的智库,比如国金中心、深圳研究院、海南研究院等。随着体制内外的转移、混合型智库的发展,中国的智库变得更为多元,而且他们都可以进行很好的合作。从长期来看,来自多领域的非政府的资金也将会越来越多地参与到智库发展中去。


中国现代国际关系研究院副院长袁鹏在谈及美国智库的特点时补充了一个观点:在政府中的参与度。就像克拉斯纳教授曾经在华府政策规划司任职的经验可以给斯坦福大学的教育和学术研究带来很多收益。而中国多数大学附属的智库机构的学者从来都没有在政府任职的经验,所以袁鹏认为中国大学附属的智库并不是完全意义上的智库。


黄仁伟提出的中国智库的第四个特点是,中国智库的研究多倾向长期问题,而美国智库则多着眼于短期研究。因为美国的四年总统任期的限制,很多政治领域的智库不太可能从事比较长期的研究。但是在中国,国家主席的任期为五年,往往连任后任期可达十年,因此中国可以着眼于十年的长期研究、制定长远规划,之后可再细分成每年的研究。所以中国智库的研究更具有连贯性、统一性。


至于“独立性、透明度、无党派、在政府中的参与度”这四项关于智库的标准是否具备普遍性,美国杜克大学亚洲和中东研究系教授、中国问题项目主任刘康评论道:“这两方面是没办法对话交流的。金骏远的第一项标准是独立性(independence),与黄仁伟的第一个特点一致性(dependence)就是对立的,就像香蕉和苹果一样无法比较。”金骏远在最后的讨论中也承认,这只是完美情况下的标准,并不现实。美国智库也没有完全意义上的独立性,很多智库也存在党派或者意识形态特点。因此,中美之间政治环境的差异,决定了中国可以学习、借鉴美国经验,但是不能简单复制、照搬美国模式。


2智库研究如何成为外交政策:美国前高官的视角


克拉斯纳(Stephen Krasner)是斯坦福大学人文科学学院社会科学高级副院长,曾任美国国务院政策规划司司长,有着丰富的政策制定经验。他主要围绕华盛顿对待学术界的态度、美国智库的角色问题、智库研究成果怎样才能对政策制定起作用等几个方面谈论了自己的切身经历和体会。


在克拉斯纳看来,在人才济济的华府,人们并不十分看重学术界,也没有赋予这些智库和学者以参与某社会议题的应有地位。政府对学术界的轻视,很大原因在于政府工作人员没有时间去关注学术界的内容。当克拉斯纳进入政府部门的时候,就不再继续阅读学术界的文章,转而关注政府发布的海量报告和信息。往往只有当政府官员面临某些急迫的问题,而智库又刚好有研究成果的时候,智库才说得上话。事实上,在华盛顿的智库无一不是绞尽脑汁去预测政府下一周会关注什么议题,他们好提前准备,以便能够在这个议题上发挥影响力。


关于美国智库的角色定位。智库通常被认为是在扮演学术界和政府之间的解释和沟通者,但是更多时候,智库是在野党的闲散人员等待被召回政府的地方,他们将自己视为“时而进场时而出场的选手”。这意味着当在野党变成执政党的时候,便可以带领一批本党人员入驻政府。但是,这是一个十分依靠机会的事情,“你必须要赌对候选人,只有他当选,你才能获得走进政府的机会。例如奥巴马和希拉里竞选的时候,有一批原本支持希拉里外交政策的人随着选情发展便转向奥巴马的阵营,谁知道最后奥巴马任命希拉里为国务卿,这些人就没戏了,他们就是下了坏的赌注。”


关于智库研究成果怎样才能对政策制定起作用。克拉斯纳再三强调,在国际关系领域,学术研究和文章都太过抽象、理论和冗长,政策制定者是完全没有时间阅读的。但是如果学者们可以转向与具体政策相关的研究,例如只有四五页的政策建议或报告,也许会更有作用。而且,一项智库研究成果转化为外交政策或者对政策制定发挥影响的条件是非常随机、难以预测的。


克拉斯纳给出了一个和中国有关的的例子——有责任的利益相关者(responsible stakeholder)概念。这个概念正是克拉斯纳在任政策规划司司长的时候提出的。当时的新任副国务卿正计划把与中国有关的议题提上日程,而此概念和中国需要在国际秩序中扮演一个有责任的大国的观点正契合了他的规划,由此,这个概念就在国务院流传开来。这是一个智库研究如何影响决策者的很好的例子。但是对于智库来说,很难系统预测这些影响和作用会在什么时候、哪些议题上产生。


那么,为什么像美国这样一个有着深远政策规划传统、政策规划体制,以及众多优秀的政策研究者,却依然无法避免政策制定上的失误,比如伊拉克战争这样的错误决策呢?会议的主持人、盘古智库学术委员、中联部当代世界研究中心副研究员赵明昊向克拉斯纳如此发问。


克拉斯纳给出两点解释。第一,对于像国务卿、副总统这样级别的领导和决策者来说,他们是超乎想象的繁忙的。作为政策规划司司长,一周都不能保证会有一个小时可以跟国务卿详细解释自己的政策和想法。所以,近几年美国政策规划司总是像一个局外人。克拉斯纳在任时,因为和国务卿私交甚好,所以政策规划司与国务院还算关系亲密。但如果二者关系一般,政策规划司就是完全不相关的机构。


第二,就伊拉克战争这个决策来说,起主导作用的是美国民选出来的总统的视野。如果总统作出决定(时任总统是小布什),要参与伊拉克事务以推进民主化进程,那么整个政府将会是一个统一战线,随后而来的政策规划、战略研究都是在此决定的基础上进行的。所以,一旦总统作出了重大决定,其他人很难从根本上对其作出改变。


3智库在中美关系中应扮演的角色


首先,几乎所有与会者都同意,就中美关系的发展来说,中美两国智库所扮演的最好的角色应该是勇于谏言,即要做“魔鬼的拥趸”(devil’s advocate),或者说要“敢于对当权者讲真话”(speak the truth to power),为政府提出新的政策观念,政策选择,去质疑传统的政治智慧。袁鹏认为,中国智库的首要作用是如何服务政府,同时又能从不同方面影响政府。


其次,智库在中美关系“二轨”外交中扮演着越来越重要的角色。黄仁伟指出,自上世纪90年代以来,中国与美国开启了第二轨道(second track)的交往,第二轨道往往比第一轨道或者官方路径更有作用。比如,美国外交部发言人只能按照授意发表观点,而“二轨”中的交流则可以更为灵活,不受政局等限制。金灿荣也同意此观点:智库的作用在于增进两国的沟通交流。如果中美官方交流出现问题,那么智库就可以在二轨外交中发挥重要作用。


第三,智库在影响媒体和塑造公众观念上的作用。袁鹏认为这是目前中国智库还比较薄弱的一点。现在公众对于中美关系和国际问题的观念都是通过媒体报道、而非智库和学者所形成。在美国,智库的日常工作就包括和媒体的沟通联络,向媒体展示、传递智库成果。而中国智库的主要工作就是撰写政策文章,递交给政府。所以,没有人了解其研究成果和报告。这也是现在新型智库,比如盘古和重阳比传统智库做得优秀的地方,即增加媒体合作与公共推广。


金灿荣也谈到了这一点。在他看来,一个很有意思的现象是中国民众往往比美国民众更关注国际事务和话题。这就意味着中国智库就国际话题,在通过媒体影响民众观点上有着重大的责任和影响力。随着中国社会的多元化发展,以及日益壮大的中产阶级的出现,民众的声音越来越多地被政策制定者听到和重视,中国的对美政策也开始受到诸多国内情况的制约。而中国民众对待美国以及中美关系的态度是一分为二的,这种十分对立的国内态度在外交政策上也在发挥重要影响。在此新情况下,中国智库应该担起责任,使政策制定维持在中间立场,不能偏颇一方。


第四,智库要能提出独创的政策概念和提议。袁鹏在这一点上表达了对中美智库的失望之情。他认为,与五到十年前的美国智库相比,现在鲜见有量度、有深度、有广度的国关领域的建议和想法,而多是一些功能性的,热点话题趋向的研究。另一方面,在习近平主席的提议下,近几年中国总是尝试推出新的政策建议,但是却很少能够得到美国方面的回应。中美智库间对新想法、新政策的探讨沟通的缺失,是否给媒体、个人或其他第三方以机会,从而给中美关系带来误解和不好的影响?


金骏远也同意袁鹏的看法。他认为中美智库近几年对于重大议题都没有新鲜的、独创的想法和政策建议。哪怕是之前提出的“负责任的利益相关者”概念也是十分抽象的。当遇到譬如朝核问题、南海争端这些很紧迫的问题时,很少能见到中美双方跳出主旋律的想法和解决方案。就南海问题来说,美国坚持自己航海航空自由的主张,以及自己对于国际法的解读,而中国也固守自己的主张。双方智库都很少能够跳出这些框架去思考,去积极推动问题的解决和双边关系的改善。但是,这也为智库的大展拳脚预留了空间。






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