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控碳不控能 重大政策出炉——盘古智库力行记
中央经济工作会议12月8日至10日在北京举行。会议明确表示新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。
中央经济工作会议12月8日至10日在北京举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平，中共中央政治局常委李克强、栗战书、汪洋、王沪宁、赵乐际、韩正出席会议。会议总结2021年经济工作，分析当前经济形势，部署2022年经济工作。
会议认为，进入新发展阶段，我国发展内外环境发生深刻变化，面临许多新的重大理论和实践问题，需要正确认识和把握。
在谈到碳达峰碳中和问题时，会议强调，要正确认识和把握碳达峰碳中和。实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役。要坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则。传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合。要狠抓绿色低碳技术攻关。要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控
”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。要确保能源供应，大企业特别是国有企业要带头保供稳价。要深入推动能源革命，加快建设能源强国。
盘古智库秉持“天地人和，经世致用”的发展理念，深耕于绿色与高质量发展，关注“双碳”工作战略部署、绿色低碳技术与新能源产业发展动态。在过去的近一年间，盘古智库调研组组织多次调研：
于3月18日至22日前往蒙陕宁多地开展“能源金三角·能耗双控” 春天调研行，
于8月28日至9月6日前往新甘两省展开风光电调研行，
于10月14日至19日前往蒙吉辽开展东北新能源调研行，
于10月28日至30日前往沿长江多省份开展“双碳”头部企业调研行。
在实地调研，深入了解各地资源禀赋与“双碳”产业政策与产业发展的同时，盘古智库还就能耗计量制度的改革方向、“双碳”技术路径、绿色金融体系、“绿电、自愿减排、碳市场”的关联协调、可再生能源的消纳统计、储能政策与产业发展等问题开展研讨会、访问等形式多样的活动。
各方认为，我国正式确立“双碳”目标，新能源广阔的来源和产业前景将改变原有的发展思路；但现阶段“双碳”工作还处在起步阶段，其中存在大量尚未完善的机制政策、核心技术等问题值得全社会关注和努力。能耗双控工作如火如荼，新能源发展蔚然成风，但在推动能耗双控的过程中，也暴露出了一些问题，各区域对自身碳排放量的数据掌控不到位；能耗管控措施太过猛烈，“一刀切”现象普遍。
在此过程中，形成多篇报告、建议，并提交有关部门，其中，《关于能耗双控和能耗计量的若干建议》直接助推国家能耗计量制度改革。
易鹏理事长发文《控碳不控能》表示，“我坚定地支持通过不断提高清洁能源占比的方法来实现减碳控制之路，要按照减碳，但不控能的思想严格区分节能减排和减碳控碳的差别。不能因为追求碳达峰战略的实施，开始妖魔化化石能源，更不能不顾客观实际、不顾科学规律的要求降低化石能源消耗量。
“相应的，我们需要的是制定更科学合理的顶层设计和精细、接地气的政策，来区分控能耗和控碳排放的概念，鼓励提高能源消费的效率，鼓励逐步提高清洁能源消费占比，在控制碳排放的过程中做到促进产业发展，提高群众生活水平，总能耗量有序提高。”
附：《关于能耗双控和能耗计量的若干建议》原文
推进碳减排碳达峰，实现经济绿色发展，是今后我国经济发展中的重点任务。2020年12月12日,习近平总书记在气候雄心峰会上通过视频发表题为《继往开来,开启全球应对气候变化新征程》的讲话，指出中国力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。中国已经向国际社会作出了庄严承诺，优化能源消费结构是大势所趋。
同时我们也要深刻认识到，我国是发展中大国，发展仍是第一要务。特别是实体经济发展，还需要大量使用能源。虽然大力发展新能源、提高清洁能源消费比重是国家战略，但是传统能源在经济发展中的基础性作用依然需要重视。我们减少温室气体排放的努力，必须以不损害经济发展为前提。现实中，化石能源的使用仍要保持在一定水平，以保证经济发展的稳定性与连贯性。这是由我国当前的经济发展实际决定的，符合基本国情。
综上，当前的核心要求是：既要保证足够量的能源消耗，又要大量减少碳排放。为此，我国在持续、大力优化能源消费结构，清洁能源占比快速提高，2020年清洁能源消费占比已升至24.5%。过去10年，我国清洁能源装机占比从27%提高到43%，清洁能源发电量占比从17%提高至32%。煤炭消费量占能源消费总量的比重不断下降，从2010年的70%降至2020年的56.7%。过去10年，煤电发电量占比从74%降至61%；2020年，煤电装机占比历史上首次低于50%，新增发电量中，清洁能源占比达到54%。
客观来看，当前我国能源结构得到显著优化。但是，在单纯控制能耗的要求下，这种变化并没有在国家能耗核算体系中体现出来。在统计电力能耗的实践中，光伏等清洁能源产生的绿电仍然按照一度电（1千瓦时）0.12283千克标准煤的折算标准计算能耗（与火力发电相同），计入地区能耗总量指标。而事实上，清洁能源产生的绿电，在生产过程中碳排放量趋近于0，远远低于火力发电产生的碳排放量，从这个角度看二者采取相同的折算系数是不公平的，在一定程度上打击了地方发展新能源的积极性。从本质上说，能耗“双控”是要控制碳的排放量，而不是限制经济的发展量。新能源发电与火力发电能耗折算系数相同，显然违背了能耗“双控”的政策初衷，对我国能源结构调整的激励作用也在边际递减。解决该问题最有效的办法是变革能耗统计体系，把化石能源能耗与清洁能源能耗分开统计。近年来，呼吁改变新能源能耗统计标准的专业人士在不断增多。
因此，盘古智库建议：在能耗管控方面应加强顶层设计、制定方法制度，全面统筹经济活动中石化能源与非石化能源能耗指标，既考虑发达地区又兼顾不发达地区，突出资源禀赋和区域差异，加快能耗核算统计改革，尽快出台可再生能源相关操作细则。我们提出了能耗计量改革和能耗控制的三原则和六方向，具体如下：
原则一：阶段控能，最终控碳。能源消耗是经济发展的必须，控制能源消耗只是阶段性目标，最终目标是控制碳排放的同时不需要控制能源消耗总量，最终达到控碳不控能。
原则二：小步快走，逐步实施。无论是控能、控碳，还是调整能耗核算方式，都要注意分期制定合理目标，逐步达成，防止“碳达峰” 变成“碳冲锋”，防止不计后果的降碳控能。
原则三：因地制宜，精细实施。不同省份、地市的自然资源禀赋、人口情况、工业基础千差万别，在实施能耗控制上要充分考虑差异性，要尊重历史情况，依据现实情况，精细化制定和实施政策，防止“一刀切”的情况发生。
具体六个建议改进方向如下：
第一，对于绿电要制定直接抵扣比例。考虑到全生命周期的碳排放，即使不能完全抵扣，也要设定合理的系数，明确一个抵扣比例，以鼓励新能源大量发展。建议本地消纳绿电至少50%可以从能耗总量中扣除。
第二，加大本地消纳力度。2019年颁布的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》中明确了“超额完成消纳量不计入‘十三五’能耗考核”，但是并没有提到就地消纳，基本都是上网消纳，受电网建设的制约较大。建议国家明确支持本地消纳绿电，减小对电网外送能力的压力。
第三，鼓励本地微电网和分布式能源发电的发展。要想加大本地消纳新能源的力度，就必须保证本地配套足够的调峰和储能能力，并覆盖足够强度的电网作为支持。建议选择合适区域适当放开本地微电网建设限制，增强本地绿电自消纳保障基础设施建设。
第四，以碳达峰为机遇，调整产业布局。高耗能企业是一个正常经济体系的必要组成部分，不可能完全限制其发展。在制定政策时，要重点引导高耗能产业到绿电丰富的地区去布局，促进国家经济平衡发展，提升绿电丰富地区本地消纳能力。
第五，适当开展能耗指标交易试点。节能技改能够在很大程度上降低能耗量，但是需要投入大量成本；同时，有能耗指标的地方才能够新增大型项目，才能保证投资和GDP增长。因此，可以尝试建立能耗指标交易制度，一方面通过市场化的手段促进技改实施，另一方面以市场化的方式提高能耗指标的利用效率，使能耗指标向产生更高GDP 的项目倾斜。
第六，能耗指标和新能源消纳责任的确定要公平、透明。要给各地、各级政府，以及各类投资主体一个明确的、长期稳定的市场预期。
