胡波：拜登政府的南海政策

在本次美国大选中，南海问题并非辩论的焦点议题，拜登及其团队也鲜有就该议题发表看法。然而，南海议题对于拜登及其身边的人并不陌生。

奥巴马政府八年是美国冷战后南海政策急剧变化的重要时期。作为奥巴马政府时期的副总统，拜登曾多次在南海问题上表态。2015年5月22日，拜登在海军军官学院毕业典礼上的致辞时渲染中国南海威胁，要求“军队需要做好准备，在座的毕业生责无旁贷”；2016年7月，在美日韩三边会议上的讲话中，拜登也曾提及“中国南海扩张”，呼吁中国遵守仲裁裁决。当然，这些表态并无新意，只是常规套路和传统建制派的观点。

然而，时空已然转换，一个大的背景是，美国国内特别是战略界人士对于南海形势日益焦虑。随着中国的海上崛起和力量存在的加强，美国流行的看法是，“中国正在控制南海”，而“美国还未找到有效应对的方案”，奥巴马没有遏制住中国，而特朗普由于聚焦经贸和朝核等其他议题，在南海问题上又浪费了四年。在这种氛围下，除了对中国施压外，拜登似乎别无选择。至少在立场上，拜登政府只会比其前任更强硬。

中美在南海的矛盾包括权力竞争、规则分歧和第三方因素的影响等，短期内，这些矛盾很难得到实质解决，双方不可能实施“决战决胜”，也不可能有成功的重大妥协，大概率将进入一个长期的战略相持和博弈阶段，可能需要10～20年方能达成新的相对稳定的战略平衡。因此，政府的换届和领导人风格的变换会对中美南海博弈产生一定的影响，但不太可能改变根本的方向。

拜登政府上台伊始，面临着新冠疫情失控、国内政治极化对立等诸多重大挑战，在南海等国际事务上能有多大投入尚有待观察。然而，其南海政策路线应是相对清晰的。

美国新一届政府会更重视团结盟友及伙伴，更重视所谓“基于规则的国际秩序”，而南海是这两项议程的焦点。在这两大偏好的驱动下，美国新政府会更重视南海。特朗普政府实际上没有一个系统的南海政策，对军事手段的依赖过大，对外的表述荒诞不经，错误频频；而拜登政府的政策预计将更为平衡，也会更加专业。可以预见，在拜登政府时期，白宫国安会会更好地发挥居间协调作用。

具体而言，美国会在外交、法律等方面给予南海其他声索方更多的支持，对东南亚国家给予更多的尊重和信心，会推动与盟友和伙伴更协调地开展军事和外交方面的联合行动；美国还会更频繁地要求中国遵守“南海仲裁案”的裁决结果，利用和制造更多的法律挑战；在南海及其周边的军事活动和存在预计将延续增强态势，自2009年以来，美军在南海军事活动的频次、烈度和针对性都一直在加强，双方军事相遇和摩擦的风险也会继续升高。而这些无疑将给中国带来更大的战略压力。

当然，拜登政府的专业性，以及其强调可控竞争的想法，也会给中美在南海的竞争带来一丝正面的影响。至少，在战略沟通和危机管控等方面，中美双方有望取得一些实质性的进展。美国政府在南海长期面临的困局是，一方面希望加强危机管控、防止竞争失控，另一方面，又要加大针对中国的行动和压力。这种政策本身就存在悖论，平衡着实难以把握，后续政府将面临越来越大的挑战。

第三方因素和意外事件的影响也不容忽视。目前，中国与其他声索国之间，中国与美国之间都可能会发生一些海上的意外摩擦事件，这些意外事件发生后，大概率会被媒体无限放大，从而推动美国新政府出台更激进的政策。