朱锋等：拜登政府执政后的重大国际问题笔谈（下）

拜登政府的国际秩序观及其对多边主义国际秩序的影响

以多边主义为主要原则的国际秩序，是世界各国共同维护国际和平与安全、促进全球可持续发展、应对人类共同挑战的基础和保障。历史上，美国与多边主义始终存在内在的紧张关系。特朗普政府的“美国优先”政策进一步加剧了美国与多边主义国际秩序之间的矛盾。拜登政府以重振美国国际领导权为主要对外政策目标，对多边主义国际秩序的走向将产生较大影响。

（一）拜登政府的国际秩序观

第一，信奉通过参与进行领导的理念。维护以美国为主导的国际秩序是美国历届政府的共识，然而在手段选择上则存在差异。与特朗普政府频频以“退群”相威胁不同，拜登政府主张“参与和领导”，即联合其他西方国家掌控各领域国际规则的制定权和解释权，以使国际规则反映美国的国家利益和价值观。同时，拜登政府继承了其前任政府所塑造的大国战略竞争的既定判断，认为国际权力转移是对以美国为中心的国际秩序的主要挑战，为此主张在多边层面遏制和打压对手。

第二，以美国利益为导向的国际合作。与特朗普的零和思维不同，拜登政府具有更强的国际意识，相信全球性挑战对美国构成威胁，并承认即使超级大国也无法独自应对和独善其身。为此，拜登政府寻求恢复受挫的国际合作。然而，面对国内外压力，拜登政府将继续突出美国利益导向。尤其是在国际经贸规则方面，拜登政府虽然公开表示反对贸易战，但出于国内政治和地缘政治考虑，很可能会推进高标准环境和劳工条款，并继续强化跨国投资安全审查、技术出口管制和产业链安全。受此影响，经济民族主义在世界范围内有进一步蔓延的趋势。

第三，强化意识形态阵营划分。拜登政府认为西方民主制度是战后国际秩序的基础，同时将共同价值观作为美国同盟体系的倚仗。拜登在竞选期间高调提出主办“全球民主峰会”，与西方战略界所鼓动的“民主十国”（由七国集团+澳大利亚、韩国、印度组成）遥相呼应。拜登团队计划利用“全球民主峰会”拯救陷入困境的西方政治体制，并通过推进民主国家之间的国际联盟垄断国际规则制定权。

第四，轻视普遍性国际组织的作用。拜登就职首日便签署行政命令重返WHO和重新加入《巴黎协定》。然而，联合国等普遍性国际组织仍难以成为美国重振其国际领导地位的主要渠道。相反，强化同盟关系是拜登政府外交政策的突出特点。在竞选期间，拜登明确地将同盟体系视为美国领导世界的基础性力量。拜登政府更可能采取以同盟体系为基础的所谓“志同道合者联盟”形式，谋求主导国际议程。

（二）多边主义国际秩序面临新的挑战

第一，多边主义话语体系面临重构压力。多边主义的基准点是各国共同利益，强调各国在共同认可的规则基础上开展合作。然而，美国及部分西方国家从意识形态偏见出发，将多边主义曲解为以西方价值观为基础的自由国际秩序。这种对多边主义的狭隘理解，刻意将中国等发展中国家排斥在外，破坏了多边主义包容和开放原则，其实质是维护西方国家对国际秩序的主导地位。事实上，多边主义与自由国际秩序并非同一含义。美国对外关系委员会学者斯图尔特·帕特里克（StewartM. Patrick）就表示，多边主义是指由《联合国宪章》所概述的多边合作的广泛体系，而自由国际秩序则大体上是一种西方的世界秩序观。多边主义话语体系之争，将是关系国际秩序发展方向的重要议题。

第二，封闭性小集团思潮加剧世界分裂。拜登政府把打造更加协调的西方阵营作为应对大国竞争的重要手段。这一战略呼应了西方国家出现的强化所谓“自由世界同盟”的思潮。在全球性挑战日益突出的时代背景下，强化意识形态分歧和组建封闭性小集团的做法将进一步加剧世界的分裂和削弱联合国等国际组织的权威。

第三，大国竞争制约多边合作潜力。大国竞争加剧是影响多边主义国际秩序发展的重要变量。拜登政府继承了特朗普政府关于大国战略竞争的论调，可能会延续在多边机制层面对中国的打压。其国务卿布林肯（Antony Blinken）就主张美国提升竞争优势，在“强势地位”基础上与中国展开合作。在多边层面加剧竞争无疑将进一步侵蚀国家间的相互信任，损害全球治理的有效性。

（三）包容性多边主义的建设方向

多边主义的要义是国际上的事由大家共同商量着办，世界前途命运由各国共同掌握。当前，在国际关系意识形态化倾向明显、小集团思潮涌动的背景下，应积极建设包容性多边主义，其核心要素包括开放、平等、法治、有效等基本原则。首先是开放。多边主义是通过集体行动应对多方面且复杂全球挑战的有效途径，与封闭排他的“小圈子”存在根本矛盾。为此，应维护联合国作为全球治理主要平台的权威地位，支持世界各国共同协商，合作应对全球和地区挑战。此外，还应提高发展中国家的代表性和发言权，通过回应发展中国家的呼声来体现包容性。其次是平等。公正平等是多边主义国际秩序得以持续的基础。维护多边主义应有利于增加中、小国家参与国际事务的机会，从而更好地维护国际公平正义。公平的国际秩序要求推动实现各国的权利平等、机会平等和规则平等。各国有权根据其文化特征和发展阶段选择适合的发展模式和道路。再次是法治。推进国际关系的法治化是落实多边主义的重要途径。多边主义要求各国基于共同的国际规则处理相互关系。推进以规则为基础的国际秩序，还应当坚持在平等基础上制定相关的国际规则，各国适用法律和规则不应搞双重标准。最后是有效。提升有效性是坚持多边主义的必然要求。多边主义不仅是理念，更要付诸行动。同时，维护多边主义还应坚持动态调整原则，使全球治理体系符合变化了的世界政治、经济现状，满足应对全球性挑战的现实需要。

拜登政府全球卫生治理政策前瞻

如何应对新冠肺炎疫情（以下简称“疫情”）全球大流行，是美国总统选举过程中的焦点议题之一，此次美国大选的结果在很大程度上也受其国内疫情的左右。拜登政府执政后的主要任务之一就是要兑现选举承诺，不仅要把美国国内疫情防控放在优先位置，而且要重返多边舞台，恢复并重振美国在公共卫生领域的全球领导地位。

（一）美国的卫生安全战略与特朗普的“负资产”

进入21世纪以来，全球卫生议题一直受到美国政府的高度关注，属于两党共识度较高的议题。美国数份国家安全战略报告持续关注卫生问题，强调全球范围内的公共卫生状况，特别是重大传染性疾病的流行影响美国的安全、繁荣乃至国际格局的稳定。从2010年到2020年，美国在全球卫生问题上投入的资金基本维持在每年110亿美元的水平。即便在特朗普政府削减对外援助上的大背景下，该领域的国际合作资金投入也并未大幅度下降。

国际卫生合作与美国总体安全与外交战略之间存在三个结合点。首先是将卫生领域视为传统的人道主义活动范畴。这一部分的国际合作项目，主要由美国国际开发署负责执行。具体议题则包括母婴健康与营养、肺结核与疟疾防治、儿童卫生保健问题等。其次是以国务院作为牵头机构，通过对外援助，将国际卫生合作作为实现美国外交政策目标的工具。在“9·11”恐怖袭击事件发生后，小布什政府将向艾滋病肆虐的国家提供免费药物援助作为消除恐怖主义土壤、提升美国国际形象的重要手段。这一政策在奥巴马政府与特朗普政府时期都得以延续，“总统艾滋病紧急救助计划”一直是美国国际卫生合作中资金投入最大的项目。再次是通过国际合作，达到维护美国国家卫生安全的目的。美国国防部与疾控中心牵头，帮助发展中国家公共卫生部门进行能力建设、开展人员培训，通过信息共享提升美国海外疫情信息搜集能力。值得注意的是，相较前两个议题，美国在这一领域的国际合作开展时间较晚，资金投入也比较有限，2020财政年度用于该领域的资金仅占所有国际卫生合作资金的5%。

2016—2019年，特朗普政府的国际卫生合作政策可以被归纳为延续与继承。一方面，特朗普坚持共和党一贯的保守立场，扩大执行所谓“墨西哥城政策”，禁止对外援助资金被用于和堕胎以及计划生育相关的项目。另一方面，他延续了美国在国家卫生安全问题上的基本政策目标，并在2018年与2019年相继发布《国家生物防御战略》与《全球卫生安全战略》。然而，众所周知，在执政最后一年，特朗普政府在全球卫生合作问题上全面倒退，极大消耗了美国在该领域积累起来的信誉与领导力。特朗普将疫情问题政治化、推卸责任、“甩锅”中国，并在疫情中多次对WHO无端进行政治攻击，并最终宣布退出该组织。

 （二）拜登政府重振美国全球卫生领导地位的可能尝试

可以预见的是，拜登政府执政后将力图消除特朗普政府在全球卫生议题上产生的负面影响，在一系列问题尤其是与国家卫生安全相关的议题上作出政策转变。首先，在“墨西哥城政策”这一具体问题上，拜登将遵循民主党的一贯传统，取消对援助资金使用的限制。这对相关发展中国家的女性生殖健康是个好消息，还意味着美国可以恢复对联合国人口基金的供资。其次，拜登在竞选期间就表示将重返WHO，并恢复美国在全球卫生议题上的领导地位。美国的重返很可能伴随着一套改革方案，这在拜登团队提出的“新冠应对计划”中已经初见端倪。其中包括继续修订《国际卫生条例》、加强WHO作用；倡议在联合国秘书长办公室下设立应对全球卫生安全议题的常设协调员（Permanent Facilitator）职位；联合七国集团成员及其他志同道合的国家，成立可由国际关注的紧急公共卫生事件（Public Health Emergency of International Concern, PHEIC）自动触发的全球卫生紧急事件委员会（Global Health Emergency Board）机制。再次，拜登将重整美国在卫生安全问题上的国内机构，并加强国际合作的力度。奥巴马政府时期的一些安排将得到恢复，包括国家安全委员会中的大流行应对小组、国际开发署下的名为“预测”（PREDICT）的病毒检测与追踪项目等。拜登政府还将在国务院中新设负责全球卫生安全与外交的助理国务卿职务，并通过“全球卫生安全议程”倡议扩大与伙伴关系国家的合作。

美国在全球卫生领域的领导地位依赖三大支柱——道德号召力、雄厚的技术实力以及充足的资金投入。拜登政府试图同时在三个方向上扭转特朗普时期的大倒退。更多的合作言辞、更多的技术与资金投入将是美国下一阶段全球卫生合作的基调。

但是，美国重振全球卫生领导地位的尝试将受到一系列因素的制约。一是美国内部的疫情控制与经济恢复状况。拜登宣布了上任百天内的疫情防控与经济纾困计划，但效果仍有待观察。如果继续深陷公共卫生与经济的双重危机，美国在全球卫生治理议题上将力不从心。二是盟友可能对美国长期致力于全球卫生合作缺乏信心。特朗普政府展现了美国外交政策中独断专行、不可预测的一面。拜登政府将更多地呼吁多边合作，但是四年之后又将面临大选带来的不确定性。三是欧洲国家特别是法国和德国，已经在WHO改革问题上展现出自主性与独立领导的雄心。2020年8月，法、德出于对美国主导议程的不满退出七国集团关于世卫组织改革的谈判。此外，在法、德提出的改革路线图中，提议将摊派会费翻番。美国作为分摊比例最高且依然拖欠会费的国家，在这一问题上未必能够与欧洲盟友协调一致。四是拜登政府可能继续将卫生议题政治化。如果美国继续针对中国，将新冠病毒起源、对外卫生援助等问题政治化与武器化，不仅会极大地削弱其全球卫生政策的道义性，也会增加其他国家对被迫“选边站队”的疑虑，从而伤及拜登政府试图恢复美国领导作用的政策目标。

（三）全球卫生治理发展前景与中国对策

拜登政府执政后，全球卫生治理领域将呈现更多的多边主义与多极化趋势。如果随着疫苗的应用，发达国家疫情能够得到缓解、回到“常态”，加强抗疫中的国际合作、改革WHO与《国际卫生条例》的议程很可能重新获得动力。一方面，从短期来看，各国可能在一些具体问题上强化协调，包括疫苗的国际公平分配、公共卫生事件的监测与应对，加强发展中国家应对紧急卫生事件的能力等。另一方面，在WHO改革与《国际卫生条例》修订中，在具有政治敏感性的议题上取得突破的可能性并不大，例如摊派会费上调问题、PHEIC事件中WHO进行现场核查问题、建立对成员国遵守《国际卫生条例》的审查机制问题、在治理结构中纳入非政府组织等问题。有鉴于此，全球卫生治理中各类制度与合作安排“叠床架屋”，不同议题领域、不同区域之间合作进展不平衡的现象仍将长期存在。

在此背景下，中国在维护国内抗疫成果、加速社会经济恢复发展的同时，应当继续深化与“一带一路”沿线国家在公共卫生领域的交流与合作。一是应在疫苗国际公平分配问题上积极作为，坚持新冠肺炎疫苗的国际公共产品性质，通过向发展中国家进行技术转移、与新冠肺炎疫苗实施计划（COVAX）加强合作等多种途径开展国际合作。二是应以构建人类卫生健康共同体为指导理念，积极参与未来WHO改革议程，在坚持底线的同时促进国际合作。三是应重视周边区域的卫生合作机制构建，例如在澜湄合作机制中新设公共卫生工作组、构建东亚公共卫生对话机制等。

另外，公共卫生是中、美两国之间具有较大共同利益，较有可能重启合作关系的领域。中方应当鼓励美国向以WHO为核心的多边机构注入更多资源，同时要警惕美国拉拢少数国家在联合国框架之外另行构建机制，名为加强全球卫生安全，实则边缘化WHO的倾向。

拜登政府执政后中美围绕RCER与TPP/CPTPP的互动前景

2017年特朗普执政后，明确将中国定位为“战略竞争对手”。而且对华采取强硬政策也已成为美国两党的共识。拜登执政后，这一定位也不会改变。但是，与特朗普的孤立路线和单边主义不同，在联合同盟国对华施压的同时，拜登也将寻求在气候变化、全球卫生治理、地区安全等领域与中国合作。尽管拜登政府的对华战略会给中国造成更大的外部压力，但也为中国努力推动两国关系走向理性竞争与合作提供了机会和空间。《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）/《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）就是两国可以尝试进行互动的领域。

（一）RCEP的特点及其对中国的重大战略意义

RCEP具有若干突出特点，首先，它是东亚地区第一个真正意义上的区域性自由贸易协定，可以有效化解东亚区域合作中长期存在的“面条碗效应”。同时，RCEP还是中、日、韩三国之间签署的第一个自由贸易协定，为未来三国谈判建立更高水平的自由贸易协定奠定了坚实基础。其次，无论是经济规模、贸易总额、外国直接投资，还是人口规模，RCEP都占全球的1/3左右，是全球最大的自由贸易区。再次，RCEP是一个具有较高水平的自由贸易协定。除了大范围降税之外，还包括在货物贸易领域实行原产地的区域累积规则、在服务贸易和投资领域采用负面清单规则等诸多亮点。最后，尽管条款标准不如CPTPP严格，但RCEP具有更大的现实可行性，而且更为关键的是，它并非一成不变，而是强调发展动态性和开放性，即规则可以根据需要不断升级，成员也可在协定生效18个月后随时扩大。

对于中国来说，RCEP的签署具有经济、地缘政治和多边主义三大战略意义。从经济上看，RCEP的签署将显著推进中国经济增长与发展。除了经济收益增长之外，RCEP对中国而言更重要的是有助于稳定全球价值链。中美贸易战和疫情给全球价值链的稳定和发展带来了巨大的不确定性。疫情之后，安全因素和政府政策将会成为影响跨国企业对外投资的两个重要因素。许多在华跨国企业有意采取所谓的“中国+1”战略来应对新的形势变化。在这种背景下，RCEP的签署将极大增强各方对中国和东亚经济的信心。在RCEP框架内，成员国之间货物、服务、投资等领域的市场准入将进一步放宽，原产地规则、海关程序、检验和检疫标准等将逐步统一，这些变化无疑将有力促进经济要素在区域内的自由流动，强化区域内生产分工合作，进而推动中国和东亚区域内产业链、供应链和价值链的稳定和发展。

从地缘政治上看，RCEP的签署对于中国增强地区影响力和提升国家形象具有重要作用。在中国与东亚各国经济一体化发展的格局下，中国经济与东亚高度依存，出口贸易中东亚占比超过三分之一，吸引的外国直接投资中东亚占比更是接近80%。而随着中国经济的崛起，其对东亚各国经济的反向正面溢出效应也迅速提高。目前，中国是东亚经济增长的“发动机”，GDP超过区域整体的55%，是RCEP成员国中除老挝以外其他13个国家的最大贸易伙伴。RCEP的签署无疑会进一步提升中国在东亚区域合作中的作用，并强化中国在东亚经济与欧盟、北美地区三足鼎立中的“领头羊”角色。

从多边主义角度看，RCEP的签署对于稳定多边主义具有积极作用。过去几年，世界经济与政治遭受一系列冲击，如单边主义甚嚣尘上，各国对WTO和多边贸易体系的信心不断下降，中美贸易战和疫情给世界带来巨大的不确定性，建立在多边合作基础上的全球化进程遭遇逆流。在此背景下，中国推动RCEP的签署，对于多边主义来说无疑是一个令人鼓舞的好消息。

（二）拜登执政后中美两国围绕RCEP与TPP/CPTPP的互动可能性

为加强对中国的遏制，特朗普政府将奥巴马政府时期实施的“亚太再平衡”战略调整为所谓的“印太战略”。拜登执政后，出于巩固和扩大同盟一致对华的考虑，显然会选择继续推行“印太战略”。在经济领域，为了更有力地牵制中国，重返TPP/CPTPP甚至加入RCEP无疑是最佳切入点。不过，由于诸多因素的制约，短期内美国大概率不会加入CPTPP或RCEP。

第一，从拜登政府的政策优先顺序看，亟须应对的挑战是疫情、经济萧条、气候变化和社会撕裂。对于重返TPP/CPTPP，虽然拜登在竞选期间曾公开表示持开放态度，但两大因素将会制约其在短期内加入。一是国内存在广泛的反对意见。事实上，即使在奥巴马政府时期，TPP也从未获得共和党和民主党的共同支持。前国务卿希拉里曾将TPP称为“黄金标准”，但她在2015年后为参加总统竞选，就开始强烈反对该协议。二是北美自由贸易区（NAFTA）带来的“阴影”。1994年NAFTA成立后，美国对加、墨两国贸易逆差持续扩大，国内就业率自进入21世纪以来也开始下降。尽管许多研究表明这两者之间并无直接的线性关系，但是在国内民粹主义不断兴起的大背景下，全球化往往最易成为“替罪羊”，特朗普后来迫使加拿大和墨西哥重新谈判，目的就是让美国人误以为加入NAFTA是美国就业减少的罪魁祸首，而如果重新谈判，美国就业就会增加。这种情况下，在2022年美国国会两院中期选举前，拜登政府为了保住民主党的多数地位，显然不会贸然选择重返TPP或加入其他自由贸易协定。另一方面，短期内美国也不具备加入RCEP的条件，因为RCEP的扩容至少需要在协定生效18个月之后才有可能。因此，即使RCEP在2021年底前顺利生效，美国申请加入最早也得到2023年下半年。

第二，中国短期内也很难加入CPTPP。最近中国多次公开表态对加入CPTPP持开放和积极态度。不过，由于在国有企业、劳工权益、信息与数据的跨境自由流动等方面差异太大，短期内尚难找到一种各方都能接受的处理办法。从日本政府最近对中国加入CPTPP可能性的表态就可看出，这将是一个漫长的过程。此外，美国也会极力阻挠中国在其之前加入CPTPP。因此，未来两年中美两国显然很难在CPTPP、RCEP问题上形成实质性合作，两国将会更多围绕亚太区域合作展开竞争。从美国的角度而言，其将极力拉拢盟友搅局，打乱甚至阻止亚太区域合作进程；同时，在不影响自身国内政策进程的情况下，会公开表达重返亚太或“印太”区域经济合作的决心，实际行动上则虚实结合、以虚为主，为未来加入做好准备。通过这些举措增强亚太盟友对美国预期和信心的同时，也最大可能地削弱中国在亚太区域经济合作中的影响力。从中国的角度看，则会继续推动RCEP早日生效，同时努力推动加快中日韩自由贸易协定谈判进程，加强与亚太各国双边自由贸易协定升级版的谈判。在此基础上，中国会不断加强与CPTPP成员国的磋商，探寻早日加入CPTPP的可能性。

（三）中国处理对美关系的战略选择

拜登执政给中美两国构建新的双边关系框架提供了各种可能性。中国可以积极谋划，采取“四轮驱动”方式处理与美国政府的关系。

第一，在国内层面，扎实推进双循环战略的有效实施，练好内功。这是保障与美国发展对等关系的基础。通过进一步深化改革和扩大开放，解决各类“卡脖子”和瓶颈问题是保证中国作为超大经济体的国民经济顺畅循环的基础，也是实现“以内促外”带动国际大循环的有力支撑。只有在更高水平上构建起完整的国民经济发展体系，才能为世界各国提供更加广阔的市场机遇，推动形成更加稳定的全球经济循环体系，促进各国共享全球化深入发展的机遇和成果。也只有这样，我们才更有能力摆脱在关键领域对美国的过度依赖，推动两国最终形成平等、稳定、良性的竞争与合作格局。

第二，在区域层面，中国要积极引领东亚经济稳定发展与再平衡调整，以此形成处理对美关系的重要支撑。东亚经济再平衡的实质是要改变最终产品对美、欧市场的非对称依赖，最终形成一种区域内生产与消费相对均衡的可持续分工和发展体系。这一问题在全球金融危机之后就被提出，但却一直未能得到有效解决。中美贸易战和疫情的全球蔓延对东亚各国经济的巨大冲击再次凸显了这一调整的重要性和紧迫性。中国要加强与东亚各国的政府间协调与合作，使各国均能从经济调整中受益，从而保证东亚经济再平衡调整顺利推进。

第三，在全球层面，中国要继续坚定维护多边主义，努力提升国际形象，以缓解来自美国的压力。根据皮尤研究中心的调查，西方发达国家的民众对华普遍持有一种复杂心态。一方面，大多数国家民众认为中国已经超过美国，是世界经济的最重要力量；但另一方面，他们对中国的看法在近些年却日趋负面。尽管皮尤研究中心的调查问卷本身存在立场预设的问题，但从结果的变化趋势看，仍然需要引起重视。

第四，在中、美双边层面，要努力与美国围绕RCEP、TPP/CPTPP等区域合作问题形成良性互动。一是要努力恢复与美国的战略与经济对话，最大程度重建两国之间的信任关系。二是可以对美国重返TPP/CPTPP或者加入RCEP秉持开放和积极的态度。美国加入亚太区域经济合作或许有牵制中国的目的，但从亚太地区经济发展中中国影响不断增强、美国影响相对下降的趋势看，美国重返TPP/CPTPP或加入RCEP不会弱化中国的地位，而且在某种意义上可能更有利于中国在多边框架内解决两国的经济和贸易争端，并赢得更多国家的信任与支持。

拜登政府对华科技产业政策的倾向及应对

中美在政治制度、意识形态和地缘政治等领域的分歧与对抗将长期存在，拜登政府也将在科技产业领域延续特朗普政府的政策基调。中国需拓展中美科技产业关系中的合作面，努力遏制恶化趋势，尽可能为自身发展营造稳定的外部环境。

（一）拜登政府对华科技产业政策的基本立场

尽管拜登政府与特朗普政府的政策倾向不存在本质区别，但拜登及其政策团队认为，特朗普政府出台的许多旨在切断中美经济关系的政策措施笨拙、代价高昂、缺乏战略意义。拜登及其政策团队希望采取更明智的方法，在一些议题领域与中国合作，但在技术领域，特别是前沿高科技领域，则需要与中国竞争。因此，拜登政府将延续对中国企业的主要制裁措施。与意识形态、地缘政治等领域的对立和对抗不同，在科技产业领域，拜登政府的政策基调将主要体现为竞争与限制，即在提升美国科技产业竞争力的基础上，对中国科技产业的发展进行制约，而非像特朗普政府那样一味对华极限施压。拜登政府强化中美科技竞争的着力点主要体现在四个方面。首先，增强国内科技投资。拜登已承诺将加大对美国工业投资力度，包括向科技产业进行大规模投资。其次，继续采取措施限制中国在网络通信和人工智能等领域的技术进步。再次，继续通过贸易施压等手段促使中国在知识产权与技术转让等领域做出让步。最后，保留针对中国高科技企业的出口管制等制裁措施中的主要部分。

与此同时，拜登政府将在改善与盟国关系的基础上，以价值观为纽带，利用联盟体系强化对华科技遏制。此前，民主党对特朗普政府侵蚀美国联盟体系的做法多有诟病。拜登及其政策团队亦曾多次表示希望改善与盟国的关系，并希望在主要欧洲国家和日本等盟友的协助下，继续对华科技施压。

（二）影响拜登政府对华科技产业政策的主要国内政治因素

特朗普政府对华科技产业政策的惯性将限制拜登政府的政策选择。其主要包括三方面。一是数字技术政治化。在战略认知层面，美国将数字技术设备的来源国与价值观挂钩，并以此作为制裁中国企业的借口；将国际数字技术合作与地缘政治挂钩，如美方对中、俄在网络通信领域合作的种种指责；鼓噪所谓的“数字威权主义”，以此抹黑中国与发展中国家的数字基础设施建设合作。二是数字技术安全化。在政策逻辑方面，将中国在网络通信领域的技术进步视为对美国的安全威胁，并以此作为升级对华制裁的主要依据。三是数字技术壁垒化。在政策措施方面，美国密集出台针对中国的外国投资限制、出口管制、涉及网络通信等前沿技术的教育与学术交流限制等措施。与此同时，美国国会仍将维持既有的对华科技政策倾向。这是由于美国两党核心人物在对华科技产业政策上存在高度的政策共识，阻碍中国技术进步的行动也一直是两党在过去几年共同推进的少数政策议程之一。因此，基于两党共识的国会立法进程将对拜登政府的对华科技产业政策产生重要影响。

（三）未来中、美两国在科技产业领域的风险因素与合作空间

双边政治互信不足、科技产业竞争强度上升等因素可能强化拜登政府对华科技产业政策的竞争性倾向。首先，拜登的对华政策思路可归结为在可以合作的领域进行合作，对必须竞争的领域强化竞争，而科技产业是必须竞争的领域。如果两国战略竞争强度升级，会导致拜登政府对华科技产业政策的竞争性乃至对抗性上升。其次，双方在新兴技术领域的竞争关系有可能强化美国对华科技遏制政策。未来一段时期，新一轮科技革命的技术成果与产业应用将呈现爆发状态。中美两国在科技产业领域不利于美国的实力对比变化，会进一步加剧美国对华科技产业政策的竞争性。特别是在与中国企业存在竞争关系的部分美国企业及相关商业团体的游说下，两党可能会在强化对中国企业的制裁上增加新的共识，并推动出台新的制裁措施。再次，一旦拜登政府显著修复、改善与欧洲主要盟国的双边关系，将会增加盟国配合美国制裁中国企业的政策动能，并将对中外科技产业合作产生明显的负面影响。

当然，在高科技产业链合作、双边科技交流以及全球（科技）治理等领域，中国与美国也存在较大的合作空间。首先，在企业层面，中美两国在新兴科技产业领域合作空间广阔。以人工智能为例，美国拥有深厚的技术储备，而中国拥有丰富的数据与应用场景。两国企业在此领域扩大合作，有助于互利共赢。其次，从中美双边关系来看，两国在与科技相关的气候变化、传染病防治等领域存在较大合作空间。这些领域也是拜登政府试图（有限）扩大的双边合作领域。再次，中、美两国在全球治理领域存在较大合作空间。拜登政府可能会利用世界卫生组织、二十国集团、世界银行等多边合作框架，促使中国按照所谓的“国际标准”承担更多责任并受到更多制约，而非像特朗普政府那样对此类多边框架持排斥态度。

（四）应对思路

第一，秉持开放创新政策立场，积极推动双方高科技企业在研发与产业方面的合作。首先，进一步完善外商投资、知识产权保护等领域的法规条例，为包括美国企业在内的各国高科技企业来华投资或进行研发合作创造有利环境。其次，以中美地方交流为基点，通过既有或新建的两国省州或地方政府之间的合作机制与平台，推动美国高科技企业来华投资，并可以此促进双方高科技企业在第三方市场的合作进程。在此过程中，亦可尝试推动美国地方政府与高校对联邦政府施压，促使国务院等联邦政府部门恢复对中国赴美留学、访学人员正常的签证程序。再次，积极打造美国高科技企业在华合作项目的成功典范，如“特斯拉上海超级工厂”等项目，并以此推动美国高科技企业来华投资，从而降低美国对华科技“脱钩”的实际效果。

第二，在确保中美关系总体稳定的前提下，围绕科技产业与科技合作相关议题推动双边对话与合作进程。一方面，推动中、美两国开启各层级对话，在拓展交流范围的同时，就美国对华出口管制、对中国企业的制裁等议题展开磋商，争取迟滞或遏制美国对华科技制裁的升级趋势。另一方面，探索与拓展双方在太空探索等领域的合作议程，拓展两国科技合作的新空间。

第三，高度重视第三方对美国对华科技产业政策的影响，努力改善中国与欧洲国家的经济与科技产业合作关系。目前，美国与以欧洲国家为代表的盟国的关系正变得日益复杂，它们之间不仅有共同利益，也有各自的战略需要。欧洲国家面临因疫情导致的严峻的经济形势，对扩大中欧经济与科技产业合作存在较高的期待。特别是在科技产业领域，欧盟亦致力于保持欧洲的“数字技术主权”，期望缩小与美国在信息产业领域的差距。这为中国促使部分美国盟国在中美科技产业博弈中保持相对中立的立场提供了契机。有鉴于此，需着力推进中、欧双方在数字基础设施乃至人工智能等领域的合作进程，并促使欧洲主要国家不紧密追随美国的对华科技遏制政策。

第四，在多边层面，中国需适时推动全球科技治理，并可在此框架下探索中美合作的发展空间。可结合中方在2020年9月提出的《全球数据安全倡议》，推动关于数字基础设施合作的治理议程，并借此提升中国在新兴科技治理领域的话语权，为中国高科技企业的海外拓展营造有利的舆论氛围。（注释略）