梁启东：以人口再生产理论视角分析东北振兴

（一）理论与政策分析

1、理论分析

人口问题的本质是什么？人口问题本质上是发展问题。

马克思认为，社会再生产是人类社会存在和发展的基础。其中，物质资料的再生产是社会再生产的核心内容，劳动力再生产是实现社会再生产的必要条件。人口是经济社会发展的基本要素和动力源泉，经济高质量发展离不开人口的高质量发展。

当前社会生活和发展所遇到的种种问题，都直接地或间接地与人口问题相联系。人口压力使社会在提供现有人口生活基本条件和提高人民生活水平方面，遇到了难以克服的困难，表现为就学压力、就业压力、住房压力、社会保障压力，以及粮食、副食品等生活必需品供应问题，造成消费与积累比例失调、生态环境严重破坏等。比如老龄问题。中国已经进入老年型社会，其中东北地区进入深度老龄化社会。中国老年人口总数居世界首位。这给经济、社会、政治、文化、生态都带来一系列影响和问题，要求对社会生产、消费、分配、投资、社会保障、社会心理及福利、城乡规划等都要做出相应的调整。

2、政策分析

2020年十九届五中全会中共中央发布了《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。”

十九届四中全会提出“优化生育政策”的基础上，十九届五中全会后的中共中央建议首次提出“增强生育政策包容性”。“增强生育政策包容性”这一表述是在“实施积极应对人口老龄化国家战略”的前提下提出的，生育政策的调整和完善是应对人口老龄化国家战略下的一个重要组成部分。

在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第四十五章“实施积极应对人口老龄化国家战略”中，提出“制定人口长期发展战略，优化生育政策，以‘一老一小’为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展”。除了谈到“健全婴幼儿发展政策”和“完善养老服务体系”外，专门在第一节谈到了“推动实现适度生育水平”的问题，主要内容是：增强生育政策包容性，推动生育政策与经济社会政策配套衔接，减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力。完善幼儿养育、青少年发展、老人赡养、病残照料等政策和产假制度，探索实施父母育儿假。改善优生优育全程服务，加强孕前孕产期健康服务，提高出生人口质量。建立健全计划生育特殊困难家庭全方位帮扶保障制度。改革完善人口统计和监测体系，密切监测生育形势。深化人口发展战略研究，健全人口与发展综合决策机制。

目前国内关于下一步调整生育政策还有意见分歧，有的主张三胎政策，有的主张全面放开生育数量限制，我认为，要加快计划生育改革，积极调整生育政策，更加尊重生育的自主选择，更加体现生育政策的包容性和友好性，更加体现生育价值的优化取向。生育政策的设计要区别不同地区和不同人群，因地制宜、因人制宜。当前，东北地区的人口减少趋势明显，呈现少子化、老龄化现象比较严重，是全国老龄化程度最高的地区之一。那么适当地实施带有试点性质的政策，迅速放开计划生育政策就是很有必要的。

3、人口问题是普遍性的问题，不是东北独有的问题

需要指出的是，人口问题是全国性问题，也是世界性难题，不是东北独有的，只不过东北地区表现得更为典型而已。东北的人口问题不是个别现象，少子化、老龄化是全国性的问题。

中国大陆的初婚人数从2013 年的2386 万减到2019年1380万人，20-24 岁结婚数从2011 年953 万人锐减到2019年365万人。要看到问题的严重性。

2019年我国出生人口1465万人，比上年减少58万人，人口出生率为10.48‰，是2000年至今的最低值。

2021年是全面放开“二胎”的第五年，按理说，新生儿的出生率和出生数量都应该是像火箭一般蹿升，但现实却被打脸了。全面二孩政策不仅没有出现生育高峰，反而出现生育断崖。

最近有位经济专家以上海为例，提出中国“人口悬崖”问题。1990年1月1日，有2784名婴儿在上海诞生；2000年同一日同一城市，1148名婴儿诞生；在十年后同一日同一城市，380名婴儿诞生；到2020年的同一日同一城市，156名婴儿诞生；2021年同一日同一城市，仅有27名婴儿诞生。上海市的出生率正在出现断崖式的下跌。

上海的新生儿出生统计，其实是全国生育状况的折射。中国的出生率于2019年降至千分之10.5，为新中国历史上最低的，已经进入“超少子化”状态。这个数字无论与本国数据相比还是和国际数据相比，都是极低的。急降中的生育率、出生率，宣告了几年前的“单独二胎”和“全面二胎”政策失败。2016年“全面二孩”政策实行，当年出生人口攀升至1786万，创2000年以来峰值，但之后连年大降：2017年出生人口下滑至1725万；2018年再下降至1523万；2019年下降为1465万。

我国育龄妇女的总和生育率已由建国初期的6.05降低至2010年的1.18，远低于世代更替水平，如果参考抽样数据，2015年育龄妇女的总和生育率已降低至1.047，不及人口世代更替水平的一半。2020年新冠疫情，有人调侃，疫情期间夫妻被逼整天待在家里，没什么事情可干，那就“造小人”吧。实际上，疫情效应也没有能够对出生率带来统计数据上哪怕一点点可喜的反弹。

（二）现实状况

1、有关数据

东北地区人口少子化、老龄化和外流同时出现，已深陷人口危机。

《吉林省2019年国民经济和社会发展统计公报》披露，2019年末，吉林全省常住人口为2690.73万人，比2018年末净减少13.33万人。其中，城镇常住人口1567.93万人，占总人口比重(常住人口城镇化率)为58.27%，比上年末提高0.74个百分点。户籍人口城镇化率为49.19%。此外，吉林省2019年出生人口16.32万人，出生率为6.05‰;死亡人口18.62万人，死亡率为6.90‰;自然增长率为—0.85‰。人口性别比为101.14(以女性为100)。可见，吉林省人口负增长已经开始了，正在向一个千分点的负增长低谷逼近。

《2019年辽宁省国民经济和社会发展统计公报》显示，根据1‰人口抽样调查推算，年末常住人口4351.7万人。其中，城镇人口2963.9万人，占常住人口的比重为68.11%;乡村人口1387.8万人，占31.89%。全年出生人口28.1万人，出生率6.45‰;死亡人口31.6万人，死亡率7.25‰;人口自然增长率—0.80‰。这是东北人口大省的人口负增长幅度，仅比吉林省差了—0.05个千分点，位居东北三省人口负增长第二。人口大省出现人口负增长，后果可能更为严重。人口基数大，人口负增长必然加剧。人口负增长的惯性大，对人口大省而言，是一种巨大压力。因此，必须加大工作力度，予以有效遏制。

《2019年黑龙江省国民经济和社会发展统计公报》介绍，全省人口出生率为5.73‰，死亡率为6.74‰，人口自然增长率为－1.01‰。年末常住总人口3751.3万人，比上年减少21.8万人。其中，城镇人口2284.5万人，乡村人口1466.8万人。常住人口城镇化率为60.9%，比上年提高0.8个百分点。0—14岁人口占全省总人口的比重为10.3%，65岁及以上人口占全省总人口的比重为13.8%。据1‰人口抽样调查推算，2018年黑龙江省人口出生率为5.98‰，死亡率为6.67‰，人口自然增长率为—0.69‰，逼近负增长0.7个千分点。

辽宁省2018年统计公报显示，辽宁省65岁人口已经达到661.3万人，占15.17%，属全国最高。整个东北常住人口增量逐年下降，在全国排名倒数；人口出生率也是全国倒数。

从增长速度看，统计部门数据显示，从2006年到2015年，东北地区年均增长率仅为0.21%，不足全国同期水平0.5%的一半，人口增长基本趋于停滞。

辽宁省抚顺市2011年末全市户籍总人口220.1万人，全年出生人口1.3万人，出生率6‰。，死亡人口1.7万人，死亡率7.7‰，人口自然增长率下降1.7‰。2019年末全市户籍总人口206.7万人，全年出生人口10742人，出生率5.17‰；死亡人口15132人，死亡率7.28‰；人口自然增长率下降2.11‰。八年减少13.4万人。

丹东市2011年末总人口241.1万人，人口出生率5.94‰，死亡率6.35‰，人口自然增长率-0.41‰。2019年末年末总人口232.9万人，人口出生率6.11‰，死亡率8.01‰，人口自然增长率-1.90‰。八年减少八万多人。

黑龙江、吉林两省人口减少更为严重。

黑龙江省鸡西市2011年人口总量保持低速增长。年末全市总人口188.9 万人,其中，非农人口120.4 人。全市人口出生率5.21‰，死亡率4.13‰，人口自然增长率1.08‰。2019年末全市户籍总人口169.4万人,其中，非农人口112.4万人。全市人口出生率3.90‰，死亡率6.91‰，人口自然增长率-3.01‰。八年减少19.5万人。

佳木斯市2011年全市人口出生率7.57‰，死亡率7.24‰，人口自然增长率0.33‰。年末全市总人口250.5万人。2019年全市人口出生率4.68‰，死亡率4.96‰，人口自然增长率下降0.28‰。年末全市总人口232万人。八年减少18.5万人。

大庆市2011年全市总人口281.6人，2019年272万人，八年减少9.6万人。

吉林省吉林市2011年末户籍总人口433.3万人，全市人口自然增长率为2.03‰，比上年减少0.08个千分点。出生人口3.31万人，死亡人口2.43万人，人口出生率7.64‰,死亡率5.61‰。吉林市2019年末全市户籍总人口411.6万人，人口出生率5.7‰，死亡率4.8‰，人口自然增长率0.8‰。符合政策生育率达99.0%，比2018年上升0.1个百分点；一胎率达64.5%，比2018年上升2.7个百分点。八年减少将近22万人。

2、流失是不是主要问题？

近年来，东北从工人数量上逐年减少。根据人口普查资料，从1982年到2010年，全国工人数量从8337万人增长到16088万人，同期东北工人数量从1982年的1258万人下降到2010年的947万人，东北工人占全国工人的比重从1982年的15.09%下降到2010年的5.89%，这种下降相当惊人。工人原来是东北地区的主要就业群体，工人数量的锐减，反映出就业形势的恶化，由此加剧了人口外流。

东北除了四大副省级城市以外，不少城市每年都流失一两万人。以抚顺为例，2019年全年流入人口6922人，流出人口22819人。丹东市2019年迁入人口0.8万人，迁出人口1.53万人。

其实，人口外流是东北人口问题的重要内容，但不是主要问题。东北的人口流失问题，在全国并不突出。东北人口外流的i临界点是2010年，在2010年之前，东北的人口仍然是净流入，无论总人口还是年轻人口。

数据显示，2019年，东北三省人口分别减少了18.0万、11.0万、4.1万，三省合计净流出人口33.1万人。根据国家统计局公布的数据（2019年末），全国人口流出最多的省份分别是：河南（1845万）、贵州（948万）、安徽（753万）、广西（735万）、四川（725万）；其次是湖南、湖北、江西、陕西、重庆、甘肃、河北、山东等地。其中，河南的流出人口超过1800万，是当之无愧的打工大省，甚至比排名第二的贵州、第三的安徽加起来还要多。上述东北三省的数据，比之河南、贵州、安徽、广西、四川等人口流出大省，那简直是小巫见大巫。

像南方一些省份，如江西、广西等省的人口流失率较高，劳动力大量外流，但是由于生育率较高，补充了人口，留在本省的年轻劳动力占全国比例却保持稳定，甚至还有所升高。东北人口的主要问题是低生育率。

3、低生育率陷阱

低生育率是老工业区存在的普遍问题。东北地区生育率长期低于国家平均水平。已经进入深度老龄化阶段。

早在1982年，辽宁、吉林、黑龙江三省的总和生育率分别是1.773、1.842和2.062，明显低于全国2.584的平均水平。此后，随着独生子女政策的进一步推行，比全国执行得更为彻底，所以东北地区2000年的总和生育率更是跌破了1.0，2010年第六次人口普查显示，东北地区的总和生育率只有0.75。

国家卫计委公布的《中国流动人口发展报告2016》中关于东北人口变动的分报告，描绘了上述的东北人口危机图。从规模上看，东北人口占全国人口的比重正在持续下降。2010年，第六次人口普查数据显示，东北地区人口总量为10951万人，占全国人口比重为8.22%，相比第五次人口普查时的10655万人、占比8.42%的人口规模，比重明显降低。

据第六次人口普查数据，黑吉辽三省的总和生育率分别仅为0.75、0.76、0.74；据2015年人口抽样数据，东三省人口出生率均已低于7‰，还未达到日本平均生育水平（8‰）。

总和生育率指一个国家或地区的妇女在育龄期间，每位妇女平均生育的子女数量。正常的人口更替水平被认为需达到、保持两代人口基本平稳，总和生育率至少达2.1，而1.5被认为是警戒线，低于1.5，很可能掉入低生育率陷阱。

各地从政策上还在追求计划生育率、一胎率，甚至到2019年孩子追求一胎率指标。比如吉林市的统计公报显示，2011年全市人口自然增长率为2.03‰，比上年减少0.08个千分点。全市计划生育率达96.22%，提高0.23个百分点；一胎率达83.06%，提高1.37个百分点。2019年人口自然增长率0.8‰。符合政策生育率达99.0%，比2018年上升0.1个百分点；一胎率达64.5%，比2018年上升2.7个百分点。

4、老龄化问题

东北的中位年龄将分别在2017年、2022年、2027年开始超过希腊、德国、日本，成为世界上人口结构最老化的地区。东北的老年化超前全国12年左右。

由于生育率超低，东北人口老化情况严重。2015年，东北地区人口的中位年龄为43岁，比全国的38岁高5岁，相当于全国2027年的水平。

近些年每年笔者主持编撰《辽宁经济与社会形势分析与预测》（蓝皮书），其中每年对辽宁的老龄化问题进行深入研究。1996年辽宁省进入老年型社会以来，人口老龄化、高龄化形势不断加剧，现在已经进入深度老龄化社会。截至2017年末，全省户籍人口为4232.57万人，60周岁及以上户籍老年人口为958.74万人、占全省总人口22.65%，65周岁及以上户籍老年人口为608.17万人、占全省总人口14.37%。现在1/4辽宁人口是60岁以上老年人。

近年来东北老龄化提速。辽宁65周岁及以上人口规模最大，由2015年的561.9万人增至2019年的706.1万人。黑龙江也不容乐观，2019年65周岁及以上人口分别为515.8万人，较2015年增加130.2万人。2019年吉林65周岁及以上人口374.83万人，比2015年增加65.33万人。老龄人口规模持续扩大，老龄人口占总人口比重也不断攀升。2019年吉林、辽宁、黑龙江65周岁及以上人口占比分别为13.93%、16.20%、13.8%，分别较2015年提高了2.69个百分点、3.38个百分点、3.7个百分点。据悉，2019年全国65周岁及以上人口占比12.6%，吉林、辽宁、黑龙江分别高于全国平均水平1.33个百分点、3.6个百分点、1.2个百分点。

老龄化会带来什么影响？

一是人口老龄化改变社会消费结构。衰减性人口问题会改变当前居民的整体消费习惯，进而影响当前的消费结构，对社会经济结构造成不可逆转的冲击。东北老年人的收入主要可以分为三个方面：一是城镇的离退休老人的退休金。二是农村老人从事田间劳动所得收入。三是部分劳动者得到的国家低保户或困难户的物质保障，还有一部分则靠以前积累的积蓄或子女赡养。随着经济体制改革的深化和物价飞涨等因素的影响，他们物质生活的稳定面临着巨大的挑战，且居民消费结构也会相应地发生改变，尤其是医疗保健支出的增加最直接的消费人群是老年人。生活水平的不断提高，人们越来越注重养生保健，老年人更加关注自己的身体健康，因此他们的消费结构主要用于医疗保健。老年人口占比对经济增长有正向影响是因为老年人作为纯消费群体，对养生保健品的消费刺激总需求，从而促进经济增长，但是影响系数不高是由于老年人收入减少后，生活支出皆来自以前的储蓄，且老年人受传统观念影响深，崇尚勤俭持家的思想，日常消费多为理性消费和生活基本消费，多数用于医疗支出。老年人对于投资的需求并不高，主要为养老保险和医疗保险。所以老年人口增加会导致储蓄率下降，医疗保障、社会福利支出增加。换句话说，随着老龄化变得严重，东北的消费整体持续下降，同时为了满足增长的老年人的消费需求，整体社会产业结构也跟着发生变化，与老年人相关的服务型产业有上升趋势。

二是人口老龄化影响家庭结构变化。随着人口老龄化的加剧，低出生率——低死亡率的模式越发明显。人口老龄化严重削弱了传统的家庭养老功能，改变了家庭结构。第六次人口普查辽宁省共有14，994，046个家庭户数，人口总共有41，755，874人，平均每户人口比第五次全国人口普查减少0.37人。这说明辽宁省的家庭户数连年增加，家庭规模正逐年缩小，供养老人的能力也相应地减弱，加重了家庭的负担。但是家庭规模对经济具有一定的负相关关系，从某种意义上说家庭规模越小对经济增长越有利。最显著的原因是家庭结构的缩小刺激了住房需求。甚与此同时，由于家庭规模正逐年缩小，老年人口的精神生活也需要引起社会广泛关注。近年来，许多老年人退休之后会不习惯当前的生活环境，过着孤独寂寞的生活。由于社会交往和感情交流变得越来越少，空巢老人的数量越来越多，使得不少老年人存在心理上的失落感与疏离感。

三是人口老龄化加重地方财政压力。东北的老龄化的特点是未富先老，即经济还没发展起来老龄化时代已经到来，这给地方财政造成了诸多困难，带来了巨大压力。地方财政在发放在职职工的正常基本工资的同时，还要支付巨额的退休金、社会福利、劳动保险、社会救济、公费医疗等费用，而且这种开销又呈现出连年增长的趋势。据测算，2010年，辽宁省基本养老保险制度的赡养率为46%，相当于2.17个年轻人供养1个老年人，到2016 年这一比率已提高至61%，相当于1.65个年轻人供养1个老年人。相比之下，广东省的年轻人就轻松许多，同样是2016年，供养一个老人的负担由9.2个年轻人来分担。据辽宁省人社厅测算，2016年辽宁省当年缺口337亿元，2017年缺口412亿元，2018年预计将达501亿元，2019年将攀升至598亿元。巨大的支付缺口“压榨”个人账户和地方财政。辽宁基本养老保险征缴收入减总支出的规模占地方财政收入的比重接近三分之一。有些老企业的离退休职工已经接近在职职工的人数，这使劳动人口不断减少，被抚养人口相对增加，扶持系数上升，严重影响了企业的扩大再生产和盈亏。

需要说明的是，笔者采用的数据都是各省的统计公报。“七普”的数据还没有公布，公布以后，情况也不会比上述乐观。

（三）东北地区人口问题的成因

1、计划生育执行最早

1980年9月，《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》中明确号召“每对夫妇只生育一个孩子”，从此奠定了中国计划生育政策的基础。

东北三省在此之前，已经率先实行了更严格的计划生育政策。1979年9月，辽宁省提出“普遍提倡一胎，严格控制二胎，坚决杜绝多胎”，从此辽宁的生育政策从“一对夫妇只生育一个孩子，不能超过两个”变成“一对夫妇只生一个孩子”。吉林省早在1974年就提倡每对夫妇只生一个孩子。1979年黑龙江省明确提出一对夫妇只生一个孩子；鼓励生一胎，控制生二胎，杜绝生三胎。

广东户籍人口的生育率远高于全国。广东于1980年出台了《广东省计划生育条例》，这是中国第一部有关计划生育的地方性法规，明确允许生育二胎。其1986年，广东省对1980年的《条例》进行了修改，在将城里人政策收紧为“一胎化”的同时，仍保留了农村的二胎政策，1992年版、1997年版的《条例》也都保留了农村的二胎政策。也就是说，广东的一孩半政策比全国要早；而在全国农村相继实行一孩半政策时，广东农村已经实行全面二胎政策了。

2、城市化原因

东北人口总量减少，既有区域经济体制、产业结构、城乡结构的问题，也有适龄人口的生育意愿减弱问题，更有计划生育配套政策的社会问题。

东北地区是我国工业化、城市化最早、程度最高的地区。上世纪40年代时，就已经超过20%，那时全国只有10%左右。1975年全国平均城镇化率为17.37%，而辽宁、吉林、黑龙江分别为36.47%、32.34%、36.48%；2010年全国为49.7%，辽宁、吉林、黑龙江分别为62.1%、53.4%、55.4%。辽宁，新中国成立初到现在，城市化水平一直高于全国20个百分点，现在城市化率已经超过70%。

从国际经验看，凡工业化、城市化水平的地区，生育率相对农业社会都要低。一般而言，城市化水平越高，少子化程度越严重，老龄化也越严重。凡是城市人群，相对于农村地区人群，有组织，有“单位”，在计划生育上就好管理，违背计划生育政策的也好处罚并且在意处罚。

笔者做过初步调查，一个县考出去100个大学生，能回到县里工作的不到10个人。有能力的年轻人走了，他们下一代也会离开农村和小城镇，他们的父母也会去子女就业的城市帮忙带孩子或者外出养老。并且，对于人口流出地区而言，其实际人口数量还可能低于户籍人口数量，因为不少在外打工的人或者老年人，仍会保留本地户籍，在本地拿养老金，却在外地消费。

3、体制机制原因

东北人口问题，表面是人口外流问题，是经济结构问题，背后是体制和机制问题。

东北老工业基地存在体制机制僵化、市场化程度不够的问题，这反映在国有企业改革滞后上：一是国企改革进展比较慢，现在东北还存在上世纪90年代的“大锅饭”“ 铁交椅”；二是老工业区有大量的历史遗留问题，老国企背了很多包袱，他们有自己的教育系统，托儿所、小学、中学、技校，养老院、医院、农场、公安处等，不是不想改，而是动不了，很难改。

东北是我国国有经济比重最高的地区，央企和地方国企最为集中，即便是很多农村，也集中了全国最多的国有农场、国有林场、国有盐场、国有苇场，多数居民都有个“单位”，所以东北人最“听话”，东北地区40多年执行计划生育政策最“彻底”，独生子女率全国最高。

4、经济结构原因

东北地区是资源型省份，资源特别丰富。在资源开采初期，资本技术构成都不高，可以由国家组织大量产业工人，而且带着家属，安排就业，建设城市，所以上世纪50-80年代，东北是全国先进生产力的代表，也是人口积聚比较快的地区。经过一百多年开发，资源逐渐枯竭，能够支撑城市持续发展的产业逐渐衰退，如果接续产业发展不起来，大批年轻劳动力无法找到满意的工作，只能流向就业机会更多、工资更高的地区。

东北是重化工业重镇，相对而言，轻工业和服务业不发达，钢铁、石化、有色、煤炭、建材、造船等重工业本身就是就业弹性系数较低的产业，在工业化中后期，产业要转型升级，能够吸纳劳动力就业的能力愈来愈低。

5、生育意愿原因

从社会层面看，适龄人口生育意愿不高影响人口增长。如何提高生育意愿，在政策上顺应群众期待、聚焦群众期盼，提高群众的生育积极性是必要的选择。

实际上，东北地区在生育政策方面也进行了积极探索。2018年辽宁省政府印发《辽宁省人口发展规划（2016—2030年）》，提出对生育二孩的家庭给予更多奖励政策。辽宁由此成为全国首个提出二孩家庭奖励政策的省份。东北的边境地区生育政策更为宽松，黑龙江规定夫妻双方均为边境地区居民的可生育三个孩子。但实际效果并不明显。2016年“全面两孩”政策实施以来，辽宁出生人口中二孩占比达到35%以上，低于全国平均水平。

据辽宁再生育意愿调查，80.3%目标人群不打算二孩，想生二胎的比例不到20%。这其中的原因，主要是生育成本特别是城市的生育成本居高不下，怀孕成本、婴幼儿照护、教育成本、住房成本，加上抚养孩子时间与工业的冲突、女性职业发展等方面压力等，造成想生而不敢生、生不起的问题。可见鼓励政策的影响有限，未来一段时期，生育率仍将处于较低水平。

著名人口学家、中国社科院副院长蔡昉曾说：“你想让人家不生是可以做到的，你想让人家生，你有什么办法？”

（四）解决东北地区人口问题的思路

1、可以先行试点

因为东北地区人口问题最为突出，少子化、老龄化最为典型，可以让东北地区先行试点。试点，就是要深入研判全面放开生育限制对当地经济增长、社会和谐稳定、资源环境战略、基本公共服务等方面的影响，做好政策调整后人口变动测算，研究实施全面放开生育配套政策，进行政策变动的社会风险评估。试点，就是探索、“打样”、示范，探索可复制、可推广的经验，促进全国人口长期均衡发展。

2、通过结构调整“留住人”

解决人口负增长的问题是一个涉及全社会各方面的综合性系统工程。

在经济领域，加强产业结构调整，要把“就业优先”政策作为重要导向，把提高就业弹性系数作为结构调整重要考量。

要处理好“新”与“旧”的关系，在促进传统产业升级转型的同时，大力发展新兴产业，特别是以数字经济为引领，依托产业数字化的应用场景优势和数字产业化的数据资源优势，加快发展以人工智能为代表的新一代信息技术，引育壮大发展新动能，让新产业、新业态、新模式吸引更多的年轻人就业创业。

处理好“轻”与“重”的关系，在巩固重化工业支撑地位的同时，把“抓轻”当作重手段，更大力度地发挥轻型产业就业“蓄水池”的作用。

处理好“小”与“大”的关系，在抓好大企业、大项目的同时，把抓小当作“大战略”，更大力度发挥小微企业、小投资、小创业对就业的吸纳效应。

3、调整政策，构建“生育友好型社会”

首先要按照国家“十四五”规划纲要精神，健全婴幼儿发展政策。在社会领域，要补短板、强弱项、提质量，优化公共服务供给和公共资源配置，切实解决家庭生育养育子女的后顾之忧，从根本上提升家庭的生育意愿，达到“想生”“能养”的效果。比如发展普惠托育服务体系，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系。加强对家庭照护和社区服务的支持指导，增强家庭科学育儿能力。严格落实城镇小区配套园政策，积极发展多种形式的婴幼儿照护服务机构，鼓励有条件的用人单位提供婴幼儿照护服务，支持企事业单位和社会组织等社会力量提供普惠托育服务，鼓励幼儿园发展托幼一体化服务。推进婴幼儿照护服务专业化、规范化发展，提高保育保教质量和水平。

可以借鉴国外经验，如欧盟的家庭友好计划到日本的“少子化社会对策”，实行家庭税收制度，在个人所得税、住房契税、母婴产品税，以及托育服务机构税费，都有一定的倾斜；还可以研究发放生育津贴，适当延长产假，探索实行育儿假制度，从婚育假期、生育津贴、劳动权益保障、托幼照料、托育服务、儿童教育、幼师队伍培养、金融保险新产品等多层次、全方位的支持家庭生育和儿童成长，构建“生育友好型社会”。

不仅在生育环节，在婚姻、抚育、养育、教育等全生命周期全面支持家庭发展，让生育适龄人口愿生、敢生、能生，让生育政策对生育行为的产生正向影响，让计划生育政策由限制生育向鼓励生育转变。

4、加强养老服务工作，克服“两低、三不协调”问题

按照国家“十四五”规划的精神，完善养老服务体系。推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务，支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。完善社区居家养老服务网络，推进公共设施适老化改造，推动专业机构服务向社区延伸，整合利用存量资源发展社区嵌入式养老。强化对失能、部分失能特困老年人的兜底保障，积极发展农村互助幸福院等互助性养老。深化公办养老机构改革，提升服务能力和水平，完善公建民营管理机制，支持培训疗养资源转型发展养老，加强对护理型民办养老机构的政策扶持，开展普惠养老城企联动专项行动。

为了让居家的老人们享受到养老服务与便利，近年一些城市进行试点，探索了一个由政府主导，以居家养老为基础，以社区为依托，以市区居家养老服务中心为抓手，整合各种养老服务资源的新型养老模式。还有的城市开通居家养老服务热线，专业为老年人提供公益服务。

从目前的状况来看，城市养老机构床位十分有限，据称全国城市养老机构床位仅能够满足需求的1/12。如今大多数老人处于居家养老状态。但是家庭养老负担加重。由于生育率下降、人均寿命延长直接导致家庭供养资源减少，子女养老的人均负担成倍增长。“421”模式将成为中国今后几十年的主流家庭模式。同时，养老方式与实际需求不匹配。中国的传统文化决定了单纯以进入养老院的养老方式无法满足现实的养老需求，要将中国的主流养老模式从社区居家养老提升到需求养老。

从全国视角看，养老产业发展还处于困难的局面，主要表现在“两低、三不协调”：服务标准、设施标准低，人员素质低，规划配套不协调，资源配置不协调，养老服务政策扶持不协调。

大力发展养老产业，就是要改变政府直接包办的做法，使政府全面从“准公共物品”和“私人物品”两个领域退出，让位于市场，并通过财政补贴、税收照顾等公共财政措施引导市场提供，以满足市场的有效供给，这样，就使政府从单纯提高老年福利总水平为目标的“终端支持”模式转移到以提高养老市场活力为目标的“中间支持”模式，促进养老市场的自我完善和繁荣。不仅可以减轻政府的支出，最终通过市场而不是政府来完成全社会养老的任务。对此，笔者有如下建议：

创新养老产业发展模式。以机构养老创品牌、社区养老创特色、农村养老辟新径为目标，大胆探索适合区情，适应老年人养老需求的新模式。探索和建设医疗和养老结合的模式，努力将医院建设成“大病可医，小病可疗，无病可养，临终可孝”的特色养老医院，力争成为全国一流的专业康复医院。扶持引导政府购买服务的社会化养老服务模式，使骨干民营养老企业做大做强。努力探索农村互助养老模式，建立日间照料与夜间照料相结合、城市与农村相结合、自助互助与社会服务相结合、公建与民扶相结合的有湘潭特色的农村互助养老的新路子。

加强养老队伍建设。以养老服务职业技能培训机构为依托，对现有从业人员进行职业道德和职业技能培训，提升他们的综合素质和业务技能。制订养老服务工作者的服务和评价标准，加强对社区和养老机构服务人员的绩效考核。设立养老服务业水平监察机制，建立规范透明的监管程序，专业化、标准化的监管体系，保证高质量的服务水平。制定优惠政策，鼓励和吸引更多社会优秀人才、大中专学生从事养老服务工作，提升行业的整体素质。大力发展志愿者服务。积极倡导志愿服务，宣传志愿服务理念、奉献意识和公民意识，使志愿服务成为社会风尚。

加快推动居家养老服务的多元化发展。依托非政府组织、社区组织、企业和社区医院等多种供给主体，建立健全省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）等不同层次的居家养老服务网络，满足多层次的居家养老服务需求。鼓励社会中介组织、家政服务企业等社会力量参与居家养老服务，提供日常生活、医疗保健、精神生活、法律咨询等养老服务需求。重点支持有实力且运作规范的家政服务企业承担居家养老服务任务，为老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。

加快推动社区养老服务的便利化发展。依托社区综合服务设施，整合社区服务资源，按照有关标准建设老年人日间照料中心、老年人活动中心等社区养老服务设施。创建一批服务设施完善、信息网络健全、管理服务规范的养老服务示范社区。鼓励家政服务企业参与社区养老服务体系建设，丰富养老服务内容，拓展养老服务项目，增强社区养老服务功能，提供便捷的养老服务。完善养老服务产业链，比如研发老年服务产品、项目，形成养、疗、研、学、乐等链条式产业结构，并大力发展以社区养老为主、家庭养老和机构养老为辅的养老模式，全面满足老年人多种需求。

5、做好收缩型城市规划

2019年鹤岗的“白菜价”住房问题曾经吵得沸沸扬扬。笔者曾接受过采访，就鹤岗楼盘现象、收缩型城市，以及老工业区面临的转型问题，谈了自己的观点。当时认为“白菜价”住房背后折射的是人口流失和城市收缩问题，其中涉及到收缩型城市问题。我的观点是收缩型城市应该学会做收缩型城市规划。

接受专访后，因为鹤岗楼盘的“白菜价”被炒得沸沸扬扬，所以那个专访被转了许多次。我的“收缩型城市要做收缩性规划”观点提出来后，受到不少网友批评，有的学者也和我微信交流，质疑我的观点；有人认为“收缩型城市”是贬义词，不该这样使用；有人认为，本人作为东北专家，不该“自毁长城”，否定东北的城市；有人认为，这些城市历史上有贡献，现今有重要功能定位，对于这些城市，国家不能放任“收缩”，应该给予大力扶持，帮助脱困，重振雄风。

后来针对质疑，我系统整理了观点，写成《“收缩型城市”不是贬义词》一文，以正视听。

其实，“收缩型城市”不是我发明的概念。尽管在研究老工业基地中的城市独立工矿区、一些边远农村城镇时，早已对这个现象有所关注，但是我没有形成“收缩型城市”的概念。国内已经有不少学者在研究这个问题，比如中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞、上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良、暨南大学教授胡刚、清华大学建筑学院特别研究员龙瀛、首都经济贸易大学教授吴康、中央财经大学城市管理系主任王伟、首都经贸大学特大城市研究院研究员叶堂林、厦门大学经济学系副教授丁长发等，多有观点，并多次接受记者采访。给予“收缩型城市”概念、特征与分类的，主要是上述这些专家。

据国内学者研究，“收缩型城市”是国外引入的概念，包括德国鲁尔、法国洛林和美国的休斯顿等地区，都经历过城市收缩的阶段。其主要体现在人口流失、产业衰退，城市空间和公共设施闲置等方面。在我国，还有一种特有的城市收缩现象，即常住人口少于户籍人口的“户口倒挂”现象。这个概念已经被国内的学界研究了多年。

“收缩型城市”之所以最近引起全国关注，是因为国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》中提到：收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。在官方文件中首次提及“收缩型城市”。之所以《2019年新型城镇化建设重点任务》，关于“收缩型城市”的提出，反映了国家对于城市发展，不再单方面考虑城市增长和扩张，已经开始思考一些城市在收缩中带来的各种问题，显示了我国新型城镇化过程中，城市发展理念的转变。这是城市规划和建设观念的重大转变，是执迷于“增长”和“扩张”的规划理念和管理政策向注重城市品质的提升和转变。

“收缩型城市”不是哪个人、哪个部门确定下来的，是历史的发展自然出现的，就像欧美国家出现的“锈带”一样。根据龙瀛和吴康的研究，在2000年到2010年间，中国有180个城市的人口在流失，同期出现人口流失的乡镇和街道办事处则超过一万个。2007~2016年间，中国有84座城市出现了“收缩”，这些城市都经历了连续3年或者3年以上的常住人口减少。我认为，“收缩型城市”的主要特征，一是持续人口减少，这是最直观的变化就是人口变化。随着城镇化率不断提高，人口从乡村流向城镇，从小城市流向大中型城市，从欠发达地区流向发达地区，这是必然的的规律；二是低生育率；三是老龄化程度相对高；四是第三产业占比低；五是普遍工资水平相对低。

6、调整城市化战略

“收缩型城市”并不是贬义词，不是负面概念。笔者提出城市要调整规划和建设思路，不是不重视这些城市，不是忽视了这些城市的历史贡献。政策制定者、城市管理者应该适当调整城市化战略，学会做“收缩”的规划。老工业区也需要找到新的发展路径。

老工业区的城市管理者应该适当调整城镇化战略，从扩张型转为扩张型和收缩型结合的战略，例如东北的沈阳、大连、长春、哈尔滨等中心城市要扩张，但很多三四线小城市已经不可避免地走向收缩。以交通主轴为核心，集中发展大中型城市，在偏远地区、传统的生态脆弱区、生态涵养区、小城镇、村屯这些人口逐渐萎缩的地方，采取收缩型的战略。老工业区的传统产业和传统动能衰退了，新动能还没发展起来，正处于新旧动能交替、青黄不接期。所以老工业区振兴的要义，就是培育新产业，培育新动能。西北、东北的老工业区有40多年时间了，平时加点油、加点水，没换过发动机，现在老工业区振兴得换发动机了。

一是要在城市规划上收缩，不要铺摊子，要善于做小、做精、做出质量；

二是产业上收缩，向高质量方向发展转型，比如当煤炭资源枯竭时，这类产业就要收缩，建议与当地产业结合搞绿色产业；

三是收缩型城市以生态保护为主，降低政府考核指标，对地方官员要实施分类考核，除了经济效益指标外，可以考核生态指标、社会稳定指标、应急管理指标、安全指标等；

四是基础设施建设收缩，不能追求老工业区、西部地区、山区都实现电网改造、水利工程、高速公路、通信等大型基础设施全覆盖；

7、东北振兴要实现发展动能转换

新时代东北全面振兴，经济结构是短板之一，振兴的主线是经济结构调整。那么结构调整从什么地方入手？是着眼于传统产业的优化升级，还是新动能的培育壮大？东北振兴当然要“以培育壮大新动能为重点，激发创新驱动内生动力”。这是结构调整的着眼点，也是创新驱动的着力点。

培育壮大新动能是顺应国内外经济形势变化的迫切需要。当前，国内外经济形势持续发生深刻变化。从国际看，新旧动能转换成为世界经济复苏繁荣的关键。全球金融危机爆发以来，世界经济进入长周期深度调整阶段，潜在增长率持续下降，疫情蔓延和影响持续，全球经济一体化面临诸多不确定性因素。同时，创新正成为全球经济增长的新引擎，新一轮科技革命和产业变革集聚迸发，正在引发国际产业分工深刻变化，重塑世界经济格局。主要发达国家和新兴经济体纷纷调整发展战略，超前部署面向未来的创新行动，积极抢占发展制高点。从国内看，新旧动能转换成为促进高质量发展的战略选择。“十三五”以来，我国加快推进供给侧结构性改革取得了明显的成效，经济增长的内生力量不断增强，从而进一步推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。目前，东北的发展所面临的机遇前所未有，挑战也前所未有，必须深刻把握战略机遇期的丰富内涵，以培育壮大新动能为重点，激发创新驱动内生动力，在新一轮转型发展中赢得先机和主动。

培育壮大新动能是东北结构调整和优化升级的战略选择。毋庸讳言，东北作为共和国工业长子，最近一些年在经济发展速度和发展质量上落后了。必须清醒地认识到，东北工业不再是“大而不强”，而已经是“不大不强”，产品“特而不尖”“多而不响”“杂而不精”等现象依然存在，产业整体发展水平还不够高、竞争力还有很大差距。在东北振兴发展正处于滚石上山、爬坡过坎的关键阶段，新旧动能转换的形势迫切、任务繁重，但潜力巨大、空间广阔。任何观望等待、畏首畏尾、被动应付、裹足不前，都是不负责任的选择。东北的发展阶段、经济结构、资源禀赋、区域位置特色鲜明，既具备领先发展的基础和优势，也面临转型发展的风险和困惑，必须紧紧依靠创新把实体经济做实、做强、做优，以培育新兴产业为抓手，实现经济高质量发展。

培育壮大新动能要把握“激发创新驱动内生动力”这个落脚点。高质量发展的基础在于高素质产业。东北近年来经济发展困难，是支柱性的传统产业衰退、传统动能衰退，而新动能、新产业没有发育起来，正处于新旧动能转换的青黄不接期。这个时候，老化的供给创造不了新的需求。振兴的要义是发展新产业、培育新动能。东北就像一台“老车”，仅仅加点油、加点水，是不行的，必须要大修，要换“发动机”。所以，必须把增强创新能力作为振兴的根本途径，彻底改变“传统产业多、新兴产业少，低端产业多、高端产业少，资源型产业多、高附加值产业少，劳动密集型产业多、资本科技密集型产业少”的“四多四少”状况。把握全球科技革命和产业变革趋势，加快推动新技术异军突起、新产业培育壮大、新业态层出叠现、新模式蓬勃涌现，积极培育新的经济增长点，形成引领支撑东北地区经济发展的强大动能。

培育壮大新动能要把“抓新”作为大方向，做好“无中生有”“有中生新”的文章。瞄准世界科技前沿“寻找蓝海”，聚焦大数据、云计算、人工智能、集成电路、高端软件、物联网、车联网、生命科学、量子技术、虚拟现实等领域，加速知识、技术、创意向现实生产力转化，加大力度支持新技术、新产业、新产品、新业态、新模式的发展，打造一批战略性新兴产业发展策源地、集聚区和特色产业集群，尽快使新兴产业成为新的支柱产业，彻底改变“傻大黑粗”的产业面貌。“无中生有”不是科幻，也不是魔术，而是通过科学的市场运作，化腐朽为神奇，通过寻找蓝海，培育壮大新的增长点。“抓新”不是不要“旧”，在实际工作中，要在“三个字号”上下功夫：改造升级“老字号”、深度开发“原字号”、培育壮大“新字号”。结构调整既要“喜新厌旧”，也要“老中生新”“有中出新”，对传统产业“挖潜开荒”，以老带新，以老生新，以老变新，以增量带动存量，推动其向数字化、网络化、低碳化、智能化方向改造，全面提高产品技术、工艺装备、能效标准，实现价值链向高水平跃升，促进“老树发新芽”。顺应产业跨界融合发展趋势，深入实施“互联网+”行动计划，加快制造业与互联网融合、服务业与先进制造业融合、旅游业与上下游产业融合、产城融合、军民融合，推动产业行业交叉渗透提档升级，不断衍生新产业、新模式、新业态，拓展经济发展新空间。■